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【题目】基于公共管理理论的食品安全监管研究
【绪论】地方政府如何解决食品安全监管难题绪论
【第二章】我国食品安全监管存在的问题
【第三章】我国食品安全监管困难的原因分析
【第四章】国内外食品安全监管的比较与启示
【第五章】完善我国食品安全监管的对策和建议
【结论/参考文献】国内食品安全监管机制研究结论与参考文献
四、 国内外食品安全监管的比较与启示
（一） 从食品安全监管主体来比较
1. 日本食品安全监管主体
日本的食品安全监管主体由三部分组成，一是厚生劳动省，下设医药食品局，其下设食品安全部，厚生省制定国家食品行业统一遵守的安全标准，并由其下设机构监督指导市场行为。二是农林水产省，主要包括食品安全危机管理小组、地方农政局、消费安全局等机构，具体负责对食品产业如水产、农业畜产、林业进行监管，负责食物的稳定供应、振兴农村等职责。三是内阁府的食品安全委员会，由日本首相任命的 7 名食品安全问题专家组成，负责评估食品对人身健康影响的风险并将风险评估的信息告知消费者和食品相关企业，在政府制定食品法律法规时提供咨询并调查审议食品相关政策的科学性，在食品安全有可能造成重大损害时，负责调查分析和检查，最大限度降低食品安全事件造成的危害。
事实表明，日本已经形成了科学有效的食品安全监管体系，各部门间职责清晰，在共同合作的同时又互相制约。
2. 美国食品安全监管主体
美国的食品安全监管主体由三个部门组成，一是农业部，下设食品安全检验局、动植物健康检验局、农业市场局三个机构，主要负责制定农产品质量安全标准、建设和管理检测与认知体系。二是食品和药品管理局，负责除畜、禽肉、蛋制品之外的食品的监管，主要包括制定法规和技术标准、对食品生产企业进行监管、对食品标签进行管理、评价并审批食品添加剂的使用安全性等。三是国家环境保护署，在食品农产品管理方面，其职责主要包括制定农业和环境化学物的残留量，对饮用水、有毒物质、杀虫剂和垃圾进行监管。
美国的食品安全监管覆盖了各个食品行业，具有专业性强的特点，但这种监管方式也有较为明显的弊端，因为职权较为分散，部门之间的职能容易造成重叠，而发生食品安全事故时，容易产生职责不明的情况。
3. 欧盟食品安全监管主体
欧盟的食品安全监管由四个部门负责，一是欧盟委员会，包括饲料常务委员会、食品科学委员会、植物健康常务委员会、兽医常务委员会、动物健康与福利科学委员会等，负责提供立法建议和议案，形成相关法律。二是欧盟理事会，负责制订、发布各项食品安全法规。三是食品安全局，设立科学委员会、管理委员会和专门的科学小组，负责具体实施由欧盟理事会发布的各项法规，对食品安全进行监测，在科学和技术层面提供政策法规建议，对食品安全进行风险评估。四是欧盟各个成员国建立的食品安全管理机构，负责为共同体提供立法的技术支持和建议。
4. 香港食品安全监管主体
香港的食品安全监管由食品与卫生部负责，食品与卫生部隶属卫生福利及食品局下属的食品环境卫生署，共有三个部门，一是食品监察和管制科，负责监督进出口食品、食品安全事故、与国际上其他的食品监管机构进行联系、对进口的食品进行检测并制定相应的预防措施。二是风险评估和传达科，其主要职责是对食品的风险进行评估，依据评估报告实施风险管理和风险传达，为食品安全监管提供依据。三是食品与卫生部行政科，负责食品与卫生部的行政工作。可以看出，香港的食品安全监管工作由一个职能部门统一负责，这种监管方式责任清晰明确，食品生产、流通、储存等各个环节均由一个部门负责，避免了重复执法和多头执法，同时也有效避免某一环节的执法缺位。
5. 我国出口食品安全监管主体
我国的出口食品由国家质检总局及设在各地的出入境检验检疫局负责，"质检总局下设的进出口食品安全局负责拟订各项工作制度，对进出口食品化妆品进行风险分析，承担重大进出口食品、化妆品质量安全事故查处工作".各直属出入境检验检疫局负责辖区内进出口食品、化妆品、食用动植物产品的业务管理工作，以及组织相关疫情监测和风险监控工作，对进出口食品生产加工（储存）企业进行监管，对进口食品化妆品标签进行监管。
综上所述，日本、美国、欧盟等国家和地区采用了几个部门共同协作对食品安全进行监督管理的方式，我国香港和我国出口食品采用了一个部门统一管理的方式，根据文献及其它资料表明，无论是多部门监管还是单部门监管，先进有效的食品安全监管方式都具有主体明确、分工清晰、职责权限严格按照规范执行的特点。
（二）从食品安全监管依据的法律体系来比较
1. 日本食品安全法律体系
日本有较为完善的食品安全法律体系，《食品卫生法》和《食品安全基本法》是其体系框架内的根本法，这两部法律涉及了众多的对象，规定了与食品有关的众多企业的管理措施，确定了政府监管部门和消费者共同参与原则、协调政策原则和保证食品安全原则。此外，日本还制定了一系列法律法规，包括《植物检疫法》、《家畜传染病预防法》、《转基因食品标识法》、《农药管理法》、《产品责任法》和《食品卫生法实施规则》等。
2. 美国食品安全法律体系
美国的食品安全法律具有以产品进行分类的特点，《联邦食品、药品和化妆品法》它制定了食品安全管理的基本原则，为食品安全管理提供了基础。美国食品安全的主要法令有《禽类产品检测法》、《蛋类产品检测法》、《肉类检测法》、《婴儿食品配方法》、《食品质量保护法》等共 30 多部，构成了完善的法律法规系统。
3. 欧盟食品安全法律体系
2002 年，欧洲议会和理事会通过《通用食品法》，它规定了食品立法的原则和要求，确定建立欧洲食品安全局并对食品安全相关程序作出了具体规定。2006 年，欧盟出台了一系列法律法规，进一步规范了与食品安全相关的行为，并重点出台了动物源性食品的特殊法，欧盟逐渐建立起一套完备的食品安全法律法规，为解决食品安全全过程中可能出现的食品安全问题提供了法律保证。
4. 香港食品安全法律体系
香港采用的是英美法系，在食品安全方面，香港主要的法律依据有《公众卫生及市政条例》、《食物安全条例》，并根据产品的分类，设定了具体的规例，涉及奶粉、食物内染色料、食物内甜味剂、食物内除害剂残余、冰冻甜点等 15 项，规定了具体的技术标准和违法行为的罚则。
5. 我国出口食品安全法律体系
我国的食品安全法中第六章为食品进出口，对进出口食品监管部门、风险预警、备案管理、标签管理、监督抽检等相关事项进行规定。国家质量监督检验检疫总局对进出口水产品、进出口肉类产品、进出口化妆品、进出口乳品、进出口食品和出口蜂蜜的备案管理、存储条件、现场查验、监督管理、法律责任都进行了详细的规定。
（三）从食品安全监管手段来比较
1. 日本食品安全监管手段
（1）肯定列表制度。日本的食品和农产品一大部分依赖进口，2006 年，日本正式颁布了食品残留农业化学品肯定列表制度，其中包括最大残留标准量、豁免物质、一律标准三部分，该项制度规定了农业化学品在食品中残留量的最高标准、对人体健康无害的农业化学品目录、未制定最大残留量的农业化学品其残留量按照 0.01 毫克/千克的一律标准执行。肯定列表制度覆盖了所有的食品中的农业化学品，被认为是最严格的标准。
（2）可追溯制度。日本对农产品的信息进行从农场到餐桌的可追溯管理，2001 年，针对出现疯牛病而影响国内消费热情的情况，日本开始逐步建立可追溯制度，而后开始对大米推行此制度，从 2006 年开始，政府要求所有进入市场的食品农产品均注明生产日期、生产者、产地、使用农药的名称、使用农药的日期、食品农产品贮存运输等信息，消费者可根据信息了解生产、加工、流通等各环节，实现可追溯管理。
2. 美国食品安全监管手段
（1）HACCP 体系。HACCP 体系即危害分析与关键控制点方法，最早创建于美国宇航局，目的是为宇航员提供零缺陷的食品，后被广泛应用于食品生产行业中。HACCP 是一种识别食品安全危害并对其进行评估和控制的系统方法， 1995 年 12 月，美国发布了针对水产品的 HACCP 规范，规定美国的水产品加工行业和向美国出口水产品的生产企业必须进行 HACCP 认证。
（2）信息披露制度。美国建立了覆盖范围广、透明性高的食品安全信息披露制度。其披露主体涵盖联邦政府及地方政府，分工明确，保持了每一项政策从制定到实施过程的高度透明。消费者、食品生产者和学者都可以便捷的从信息反馈设施中获得食品安全信息。信息披露的范围主要包括食品召回信息、消费者食品安全教育培训信息、食品安全监管部门工作规范等。
3. 欧盟食品安全监管手段
（1）快速预警机制。欧盟《通用食品法》规定应建立对危及健康的预防措施，其中包括拓宽快速预警机制。2002 年，欧盟建立了食品和饲料安全预警和应急体系，负责收集欧盟成员国的食品安全相关信息，当某一个成员国发现对人类健康存在危害的风险预警信息时，由快速预警系统将这一信息传递给其他成员国，促进了各成员国和各监管机构之间的信息共享，有利于欧盟共同体共同应对。
（2）市场准入制度。欧盟的市场准入制度较为严格，近几年，尽管欧盟依据世贸组织的规定进行了改革，但并没有完全改变其对内部市场的保护和对外形成的贸易壁垒的局面。通过设定进口农产品需满足的生态环境等标准形成了新型的绿色的壁垒，对欧盟以外的产品实施欧盟经济共同体检查系统标识。
4. 香港食品安全监管手段
（1）严格的日常监管方式。香港食品与卫生部根据风险评估和传达科制定的食品风险评估结果对食品行业实施分类管理，规定对低级风险的食品业每季度进行一次日常监管，对中级风险的食品行业每一个半月进行一次日常监管，对高风险的食品行业每月进行一次日常监管，对熟食小摊贩等则每半月或根据需要每周进行一次日常监管，在接到市民投诉后随时进行检查。
（2）两法衔接机制。两法衔接是指将行政执法与刑事司法有效联系，香港食品与卫生部有权对发现问题的食品进行销毁，将违法经营者交由警局进行处罚，对无证经营的食品生产企业和流动商贩进行严厉的制裁，法院在处理案件时对涉及食品安全的违法案件进行优先处理。
5. 我国出口食品安全监管手段
（1）备案管理制度。对进口食品的境外生产企业、出口商和代理商进行注册、备案管理，对植物源性出口食品的原料种植、动物源性出口食品的养殖场进行备案管理，定期公布取得备案资格的企业名单，未具备备案资格的生产企业不得进行进出口食品相关活动，从源头上加严管理，也为可追溯制度提供了基础。
（2）信用管理及分类管理制度。对进出口食品生产经营者实施信用管理，设立信用评定系统，一旦发现食品从业者出现系统列明的违法行为时，直接将其列入不良记录名单。以一年为周期，按照系统记录的信息自动对进出口食品生产经营者进行分类管理，按照不同类别、等级实施不同的监督管理方式。
（四）国内外食品安全监管对我们的启示
1. 有效的食品安全监管机构
日本、美国和欧盟等国家地区未实行食品安全统一监管方式，但均有制定政策、发布信息的统一协调部门，确保各机构独立完成相应监管职能的同时相互配合相互合作，香港和我国进出口食品则采用了单部门负责食品安全工作的方式，不管是集中管理方式还是分散管理方式，都能做到符合国家食品安全监管职能的要求，对本国家和地区的食品安全进行高效管理。
2. 完备的食品安全法律法规体系
完备的食品安全法律法规体系为国家的食品安全提供了根本的保障，是政府机构监管食品安全工作的基础。发达国家把食品安全立法放在了重要的位置，随着社会发展和食品安全形势的变化不断完善食品安全法律法规体系，对可能出现的食品安全问题进行详细的设定，确保每项监管工作有法可依。同时，发达国家食品安全法律法规还具有处罚力度大的特点，较高的违法成本对食品生产经营者产生了一定的威慑力。
3. 科学的食品安全监管制度
纵观各发达国家的食品安全监管，不难发现，各国都采用了科学高效的食品安全监管制度，包括对食品加工、生产、流通、销售、储存各环节进行全程控制的从农场到餐桌的可追溯制度，面向消费者的食品检测结果、不合格食品召回、食品相关法律法规征求意见等食品安全信息公开制度，通过预判降低和控制整个食品管理过程风险的风险分析、风险评估、风险沟通、风险管理制度，从源头进行控制的严格的市场准入制度，鼓励专家学者积极参与食品安全监管的政府管理制度等。
