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【题目】
政府在食品安全监管中的责任探究
【引言 第一章】
食品安全监管中政府责任相关理论阐释
【第二章】
近年来食品安全问题案例及不良影响
【第三章】食品安全监管中政府责任缺失的表现和原因
【第四章】
政府保障食品安全监管有力运行的策略
【结语/参考文献】
政府食品安全监管责任完善研究结语与参考文献
三、我国政府在食品安全监管过程中责任缺失的表现和原因
（一） 我国政府在食品安全监管过程中责任缺失的表现
随着近些年以来食品安全问题频繁爆发，其主要体现有监管主体职能界定不清、协作机制不完善、权力配置不统一、监管专业技术支持不足和监管成本费用偏高等。
1. 监管职能界定不清、协调机构权威性不足
我国食品监管现状表面上看，由于食品安全监管链条长、环节多，有关单位，有关部门之间的监管也出现了重叠与真空。有些事，几家部门都凑过来管一管，问一问。但是有些事，就相互推诿，你说不是你的，他说不是他的，成了没人管的事。这样要么左，有么右的管理机制，给食品安全带来了极大隐患。各出其兵，各行其事，没有一个主体责任，责任分不清，主体不明确，结果就是谁也管不好，或者说是大家都在管，或者是大家都在没管。错位，缺位的现象一直存在着，整个监管的效果是可想而知的。[19]法律框架、基本原则，但具体的实施的细则并没有出台，这就需要有关部门和人员在实践中不断探索并逐步完善、健全。由于食品从田地间种植开始到最后端上餐桌这一条主线上，有生产环节、加工环节、流通环节、消费环节等四，只要其中任何一个环节出现问题和隐患，都会形成一票否决的效果，就会导致最终端的食品安全问题。
执法人员经常也会接触到执法职权模糊，不好界定判断的情况。这就好比蔬菜市场上有些菜品涉及到农药残留问题，按通常来说，既然在农贸市场上应该属于流通环节，由所在辖区的工商行政管理部门监管，但问题就来了，工商行政管理部门职权范围内根本就没有对应农药残留执法这一项，这个权力实际上是在农业部门，而有直接关系的农业部门却又没有在流通环节的执法职权，因此这个问题就形成了两张皮，为两个部门的推诿扯皮形成了条件，而他们就是想管也管不了类似这样的情况在日常的食品监督监管过程中时有发生，因为无法界定其职责权限，所以就形成了监管不力的结果。[20]这样以来，既造成了监管人力和物力的浪费，也导致相关的监管主体之间相互推诿，而最终就导致了影响恶劣的突发性食品安全事故的发生。随着市场竞争的日趋激烈，有些食品企业为缺少甚至没有人心功德，不顾社会责任，一味的追求成本最小化，利润最大化，肆意毫无顾忌地运用一下滥用手段，化工手段，铤而走险，以身试法，不管他人如何，一个带一个，一行带一行，把整个食品加工业弄的乌烟瘴气，有毒食品层出不穷，一切以利益为最终追求，形成了你骗我，我骗你，你毒我，我毒你恶性循环，成为导致食品安全问题的重要因素之一。[21]
随着机构改革的再次启动，为解决监管主体之间的协调与合作的困难和问题，国务院设立了食品药品监督管理局，其具体职责就是负责食品安全监管过程中各监管主体之间的协调工作。但随着实际效果来看，作用依然不大，这里面存在一个在行政级别上的问题，食药监局是副省部级机构，所协调的机构多是正省部级，在我国传统行政等级制的影响下，制约权力与权威性的不足就成了弊端，效果自然差强人意。鉴于这种情况，在后来的一次机构改革中，把这一协调职能划归卫生部所承担。运行了一段时间以来，虽然级别上来了，但是无非还是正省部级协调正省部级，协调工作有所改观，但仍然难有较大的突破。
2. 监管权力不统一
目前我国涉及食品安全的法律和法规还不能明确的说成体系论而行政实行省级一下垂直管理的工商、质量等有关部门以及食品药品监督管理局在行政执法的过程虽然较同级的卫生和农业部门拥有较高的独立性，这也给监管任务带来了新的困难。[22]一是由于我国在食品监管方面的投入不足，导致这种垂直领导模式在运行中，基层部门在日常监管中缺乏足够的资源保障；二是食品安全监管工作的成效直接面对到地方的企业与广发消费群体，特别需要地方政府相关部门的配合，从而形成执法合力，才能最大程度地实现监管效果。
3. 食品安全监管成本高
目前具有食品安全监管职权部门有四个，而每个部门从中央一级开始到省、市、县各级都各有一套食品安全管理机构和人员队伍。因此，食品安全监管成本自然而然就会非常之大。截至到目前，卫生部、农业部、质检总局还有工商总局都有自己的食品检测体系。其中，卫生部有国家、省、市、县四级检测机构，全国上下还有 20 多万人的检测队伍以及有 10 多万的卫生行政执法人员，并已经覆盖全国绝大部分地区建立了食品污染物监测网点。农业部也有 10 多个国家级质检机构和近 200 个省级质检机构。[23]在目前这种不够科学细致的食品安全信息管理背景下，各职能部门的支出都已经举步维艰了，如果要还想继续扩大和深化食品安全信息管理必将更多地增加管理成本，使得各级财政负担不起。
（二） 导致食品安全监管中政府责任缺失的原因
1.有关部门监管意识薄弱
在我国，食品监管工作人员对“食品安全”的理解有狭隘的一面。一是食品监管理念不科学，存在较大偏差，食品安全监管涉及的环节众多，监管部门对各环节的重视程度不同，监管力度也不同，比如，存在重药品、轻食品，重出口产品轻内销产品等问题，还有重城市轻农村的现象。二是地方保护主义普遍存在，地方保护主义说白了就是监管理念落后的主要体现。违法违规的食品企业不受约束，就可能加工出危害人身体健康的食品，而当地政府为了经济发展，则采取以罚代管的办法，这无形中就削弱了《食品卫生法》的严肃性，从而导致问题食品走上市场上。三是政府监管意识缺少长期性，当今食品安全监管带有浓厚的短期行为色彩，出现食品安全事故之后政府相关部门就会进行了突击检查和处理，而后很快便堰旗息鼓，以致食品安全事故没有得到严格监管。
2. 监管主体设置缺少科学性
监管主体设置不够科学也是食品安全的一个提及较高的说法了，正是这种说法的存在，相关职能部门的监管出现了真空地带，也就必然的有了食品安全事故，就好比三鹿奶粉就是游离于监管之外的典型案例。在我国，食品安全监管个部门的一直或多或少存在着职责不清、权责不明等主管问题，也存在着重复监管、监管真空的客观现实状况。有的影响恶劣的食品安全事故一出，质检总局、工商总局、卫生部等有关部门依据各自的法定职权，纷纷出面表态，并采取行政干预和执法。还有就是国家食品药品监督管理局面对卫生部以及同级的质检总局、工商局做牵头组织者时就会出现尴尬的地位，牵头执法难以实现。此外，国家食品药品监督管理局素来是“重药品、轻食品”的格局，各级药监部门没有真正成为监督管理者的角色。[24]
3. 食品安全标准制度尚未完善
由于标准的制定过程中，没有做到相互统筹、协调一致，造成执行标准时出现了很多问题，首先是标准缺乏时效性，几年前出台的标准发，到今天还没有复审，其中更早的制定于 80 年代初期，那次的标准有许多领域根本没有标准，与欧美国家差距很明显。相比于食品在生产过程中标准数量差距甚大，流通环节的保障食品安全的标准更是严重匮乏，有的甚至无据可依，即使有的食品生产质量没问题，却没有办法保证其在流通环节中不出现安全问题。其次是标准整体水平偏低，不具备相应的技术水平。我国食品行业国际标准的采用率不足五分之一，仅有 14%,覆盖面过低，想与国际标准接轨依然任重而道远，目前还很难得到国际上的认可。比如，检验蛋白质时方法是按照《食品中蛋白质的测定方法》来实施的。其原理是，蛋白质是含氮的有机化合物，定出食品中的含氮量，再乘以含氮系数，所得结果便被称为蛋白质含量。“这种检测方法是有弊端的，容易被违法经营者利用，比如用植物蛋白代替本该用的动物蛋白。”[25]第三，标准没有统一性，存在很严重的重叠和交叉。我国有两套强制食品卫生标准，这在全世界范围内找不出第二个国家了。一套是以卫生部为主拟订的，一套是质检为主拟订的，两个标准各说各话，互不融合。而且，国家层面标准、行业层面标准、地方层面标准之间也是错综复杂、杂乱无章，总体说，缺少权威的立标制度。
4. 继续完善市场准入机制
国家有关部门为了保证食品的质量安全，规定具备相应前提条件的食品企业才被允许进行食品加工、生产及销售等经验行为，这便是我国的食品市场准入机制，我国食品市场准入机制是一种对食品生产销售进行监管的制度，其规定具备相应前提条件的食品才允许生产销售。这个机制主要是针对当前我国食品质量安全问题频繁发生的客观事实，目的是让食品质量在源头上有保障，从源头上确保公民饮食安全，这一问题也得到了国家最高行政机关重视，在国务院的号召下，市场准入机制在全国范围内被强制实施，内容包括强制检验制度、生产行政许可制度以及生产许可证的管理等。我国于 2003 年下半年开始全面启动了食品市场准入机制，在当时，因为市场准入门槛相对不高，还有就是执法环节存在漏洞、监管在某些领域缺失问题的存在，一些没有取得市场准入资格的企业和个人也能进行生产，并将那些没有保障和监管的食品进行销售，这就导致了市场上食品质量参差不齐，消费者很难在众多商标中辨别产品质量优劣，因此食品安全隐患时常出现。兼顾那个时期我国的免检制度，更加是对食品安全事故的推波助澜。一个企业如果或一个品牌获得了国家相关部门授予的免检产品称号，就无需再接受有关部门的监督和检查，脱离了监管的范围，这种免检产生了信息不对称问题，消费者要想发现某个免检产品的缺陷更加困难，社会监督由此成为形同虚设，无法发挥作用，外部监管大环境很难为社会监督提供有力支撑，指望着消费者的社会监督是不现实的，导致政府在免检产品上监督的真空。
5. 监管手段和技术落后
改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国的综合国力和科技水平已经有了很明显的提升。但是与人民生活息息相关的领域和技术还相对滞后，比如，食品安全监管技术和欧美发达国家相比正处于才起步阶段，较欧美等发达国家存在不小的差距，监管主体会又因为标准滞后和缺乏科技支撑而不能更好的发挥监管作用。主要的差距和不足表现在以下几个方面：
（1） 食品安全的检测体系有待进一步完善
食品安全问题的潜在性和不确定性为食品安全监管提出了难题。一直以来食品安全问题具有两个特性，那就是潜在性和不确定性，正是因为这个客观的前提因素，所以在食品安全监测工作中，充分利用先进的检测设备和检测技术进行准确检测，是十分重要而必要的。从一定意义上可以说，检测技术是一个国家食品安全检测能力和监管能力的核心标志。目前，我国食品安全检验体系的建立已经初见雏形，但是由于发展时间较短，在检测的实际操作中还存在诸多问题，造成食品安全隐患。目前，我国的食品检测部门还不能做到及时更新检测设备，现有检测设备大多是便携式的常规设备，在操作过程中准确性和功能性都处于较低水平。比如，上个世纪末期苏丹红就已经在禁令中，我国以法律形式禁止将其应用于各种食品中，但令人遗憾的是，这一禁令停留在了纸面上，并没有实现真正的落实，这主要是由于我国的各个监测部门没有这样的设备，缺乏相关能力，对于三聚氰胺的检测也是同样力不从心。另一方面，食品检测人员专业检测水平和能力也有待进一步提高，相关检测项目指标的设定也存在少且不占主要成分的问题，而检测结果自然不具备权威性，也无法为执法提供有效证据，大多时候的食品安全检测都要委托第三方检测机构。二是食品安全检测的相关资料不全，食品中添加剂等情况的基本资料，食品危险源的系统监测资料、食品过多流通环节的运输、储存监测资料。三是经费不足。“检测费用投入不足已经是制约各检测部门的重要问题，也是老生常谈的问题。因为食品安全设计的面太广，可以说无处不在，无处不有，这就对我们的人力、物力、财力的投入提出严峻考验。[26]
（2） 食品安全隐患的相关评估体系差强人意
有效的食品安全隐患评估对于保障食品安全标准具有重要意义。参考相关资料和科学界定，进一步加强对于食品安全分享的管控和监督，尽可能将食品安全事件发生的可能性降到最低。近年来，我国在食品安全隐患评估方面取得了长足进步，在相关领域有了理论上的进展，但在实践中，对于一线食品安全监管人员来说，仍然是一个较为陌生或者说是相对模糊的概念，所以，在评估体系运用上就显得差强人意，没有像欧美发达国家一样已经取得了成效。可以说 ,随着一套运用成熟完善的食品安全隐患评估体系的深入应用，这将大大降低食品安全隐患。
（3） 食品安全信息体系不健全
食品安全信息是监管主体在进行有效监管过程中的重要载体，这些信息有应该从源头开始，一直追溯到生产、派送、仓储、售卖以及监督等各个环节。我国食品安全监管部门虽然已经由监管职能的割裂的时代改为相对集中的监督监管现状，但是这个机构改革才刚刚试运行，这里面存在着过去的信息分散，信息多头收集，而且较之以前还是纸质的信息管理，没有现在信息化的辅助，导致过去很多相关的宝贵信息不能短时间内形成合力。在食品职能合并，机构整合之前，人力、物力、财力相当于几家共同承担，因为信息的采集和存储到应用是一个很综合的大工程，这就导致了，现在归为一家了，难免出现人力、物力、财力不足的囧状，食品安全信息体系建设不健全也就随之而来了。[27]
