第 4 章 SY 海关教育培训中存在的问题
4.1 调查访谈的基本情况
4.1.1 调查访谈对象
为更直观地了解目前海关系统的教育培训工作现状，并作为此篇论文的有效论据支撑，选取 SY 海关（海关总署下属直属海关）作为实例，从 2014 年 6 至 9 月期间，在 SY 海关全关区范围内向关警员开展了历时三个月的调查访谈，累计共发放不记名调查问卷 138 份，问卷形式由电子邮件和纸制问卷组成，共回收问卷 127 份，其中有效问卷 114 份，参与调查和走访的关警员分别来自 SY 海关的总关（含缉私局）和 10个基层正处级机构（5 个派驻机构、5 个隶属海关）；参与访谈的关警员人数 64 人，形式分为电子邮件及面谈（见表 4.1、图 4.1、图 4.2）。10 个基层正处级机构分别为：锦州海关、葫芦岛海关、桃仙国际机场海关、综合保税区海关、沈阳经济技术开发区海关、驻辽阳办事处、驻抚顺办事处、驻邮局办事处。
4.1.2 调查问卷内容
主要围绕海关教育培训中的各项工作内容，以教育培训现状、培训需求、关注问题、希望与建议等方面为着眼点，最大限度地了解各级关警员对目前海关教育培训工作的看法以及个人实际需求，调查范围包含个人基本信息在内的 25 项调查项目，涉及选项 122 个（见附录 A）。
4.1.3 调查访谈结果及分析
从调查问卷和访谈中所反映的情况来看，在长期计划经济体制运行下的海关系统教育培训，尤其是直属海关的教育培训工作普遍存在着制约其发展的问题，这些问题的成因很复杂，既包括机制体制的因素，也有思想观念、立法保障、落实执行等方面的影响。经过对调查问卷和访谈内容的后期整理、归纳和分析，将目前海关系统教育培训存在的主要问题归纳为三大类：（1）教育公平受损问题：教育培训资源分配不平衡在此次调研中，SY 海关的基层海关（10 个隶属海关及办事处）有 71 人提交了有效调查问卷、41 人参加了访谈，其中调查问卷、访谈均参加人员为 28 人，从问卷问题的统计情况来看（表 4.2），关警员们不同程度地普遍反映了教育培训资源分配不平衡、基层海关培训机会少等情况，约有 68.8%的关警员表示在过去一年内未参加过任何教育培训。
从问卷中的建议和意见栏以及访谈的内容中可以看到，有 87 名关警员还提及了教育培训资源分配不平衡的问题（图 4.3），在 112 名基层受访者中约占 77.7%.
结合调查与访谈内容，教育培训资源分配不平衡的问题主要体现在以下几方面：
①教育培训资源分配不均。一是负责组织教育培训的机构单一，承担教育培训的机构分配比例不合理。目前承担关警员教育培训工作的机构主要有上海海关学院、中国海关管理干部学院、各级党校、直属海关内设机构和高等院校。其中海关院校、各级党校和直属海关自行组织的培训历来是关警员参与教育培训活动的主阵地，授课教师也多是由传统的行政管理人员和海关业务骨干来担当，对于新学科的理论研究，特别是现代管理学理论研究较少。二是在教育培训的课程设置中，虽也邀请了高校老师作专题讲座和报告，但这些内容所占的比例很少，海关传统教育培训内容依旧占主导，特色培训项目也没几个。三是一些符合条件的社会培训机构和境外培训机构基本上没有什么机会能够参与到海关教育培训工作中去，优秀的社会资源无法得到整合，智力联合和市场资源共享无法实现，教育培训的方式方法、内容设置和相应机制没有得到拓宽，体制外大量优秀的教育培训资源被闲置；四是系统内各海关间教育培训资源也存在分布不均、供给不足、资源整合不够等现象，特别是一些少数边远地区海关的教育培训设施建设和现代化程度，根本无法与沿海地区海关相比，师资力量均很薄弱。
②基层关警员教育培训机会少。基层海关的关警员常年工作在业务一线和地方基层，无论是从工作实际需要，还是从稳定队伍和人心的角度出发来看，基层关警员接受教育培训机会并不多，主要表现在：在基层接受教育培训要比在总关机会少，外出参加培训的机会更少；教育培训指标要么不下放，要么就被部分截流，严重影响和挫伤了工作热情和积极性；在规定的培训周期内，享受不到接受教育培训的权利，或是学时未达到要求；部门领导不批准，无法参加教育培训。
③稀缺教育资源分配不透明。海关对联合办学的硕士学位教育，如 MPA、MPACC等，给予报销一半学费，各级直属海关还提供一定比例的补助，但如此稀缺的教育资源在分配规则、程序公开方面却没有实现完全透明。个别海关缺乏科学统筹，没有在报名者超标的情况下组织内部选拔考试，只审查报名资格，忽视关警员自身实力，名单最终由“领导研究”决定，致使有希望考上的关员却没有机会参加考试；还有些海关存在一定“政策倾斜”和“内部消化”现象，指标不下放或不完全下放，引发关警员不满，认为名额分配不合理、缺乏公平竞争，个人继续接受学历教育机会受损。
（2）教育培训质量不高问题：与现代化海关发展要求不相适应从调查问卷和访谈内容中能看出，SY 海关的广大关警员对目前教育培训工作基本感到满意，有 44.5%的受访者认为教育培训对其工作提升有较大帮助，9.3%的人认为特别有帮助，31.2%的人认为有一定帮助，但也有 9.6%认为说不好是否有帮助，另5.4%的人则认为没什么帮助（见图 4.4）。这也与访谈中所了解到的情况大致相符，表明海关教育培训类产品在质量上还不能与现代海关发展要求相适应。
调查中还发现，在 179 名参与调查问卷和访谈者中，有 121 人表示从未被征求过有关教育培训的意见，约占 68%,另外 58 人表示在总署进行教育培训需求调研时，曾由本部门负责收集过意见和建议，约占 32%（图 4.5）。教育培训的需求有效性分析不足，导致课程内容设置、培训方式方法等方面缺乏时代特色，不能满足广大关警员实际需求和迫切需要，影响了教育培训效果，使培训质量大打折扣，主要表现在以下几个方面：
①培训的目的性不明确。培训目的直接决定培训内容、培训方式方法及培训效果。不可否认，海关系统的教育培训或多或少地都存在与工作中心联系不紧密、目的不明确等问题。如有的单位和部门单纯追求参训人员数量、组织培训的次数和规模，为“完成培训而组织培训”;主观意识过强，忽视教育培训与全局工作的紧密联系，将其视为一项阶段性工作和任务；缺少对培训质量的有效监控，没有与后期的长远收益挂钩。
②培训内容针对性不强。内容设置仍以业务培训、职业道德培养和政治理论学习为主，现实工作中更为急需掌握的经济类、管理类方面的培训内容，所占比例较小，课程设置缺少前瞻性，关警员们想学的和该学的经常没学着，没有充分考虑关警员学习需求；有些培训内容经常一讲就好几年，过于公式化、千篇一律，即便稍作修改，也常常是“换汤不换药”,导致参训积极性受损。有关警员调查问卷中反映，一些针对领导干部的教育培训内容要比非领导职务的显得略微新颖、实用，这说明海关虽已开始改进培训内容地针对性，但还未在系统内全面有效实施。
③分级分类培训精准度不高。界线模糊的各类培训，容易导致培训资源的重复和浪费。中高年龄段关警员知识结构相对老化，普遍欠缺市场经济、法律、外语、办公自动化等适应时代发展要求的知识，而青年关警员普遍反映其在公共管理、领导决策、组织协调和依法行政等方面核心能力亟待提升；岗位交流人员还缺少与之配套的转岗培训，只能自行学习业务；目前，在实际培训操作中，海关教育培训除专门业务培训外，其他培训在内容设置上没有明显区分，培训精准度不高，效果也就不显着。
（3）教育培训保障问题：缺少与之配套的机制和体制①立法保障机制不完善。虽然总署在《2012-2015 年海关教育培训规划》中明确提出“处级以下干部每年培训时间不得少于 18 天，科及以下干部不得少于 12 天”,后来更进一步规范为“局处级 110 学时，科级以下为 100 学时”的要求，SY 海关在培训办法中也规定了“科级以下干部每年参加脱产学习培训时间累计不少于 12 天，处级以上干部 5 年内脱产学习培训时间累计不少于 3 个月”这一工作目标，但目前尚无机制保障每位关警员在培训周期内都能得到培训机会，“全员培训”目标未能真正、有效落实，关警员们的教育培训学时也无法保障。
②长效机制不健全。目前，包括 SY 海关在内，实施绩效考核的各个直属海关都将完成教育量化考核任务情况纳入全年考核体系中，而且近年来这项工作在教育培训考核中所占的权重比例越来越大，但却依然可以见到其长期处于“软指标”地位的现象，该项绩效考核缺少与后期的长远收益挂钩，没有与全局工作紧密联系，始终是一项阶段性工作，没有长效机制作为保障。如，调查中有关警员反映，虽然自己参加的是专业性比较强的业务培训，培训的内容对提升岗位工作很重要，但培训归来后却发现自己已被“岗位交流”了，而培训期间并没有接到任何人事变动通知，等到新岗位后，发现培训学习的内容根本用不上，常常感受到一种强烈的失落感和挫败感。
③培训激励机制效果不明显。虽然国家人力资源和社会保障部曾表示公务员培训今后将逐步做到“不经培训不上岗，不经培训不任职，不经培训不提拔”,但受访者有中 42 人在访谈中提到了教育培训结果与年度考核、评先评优任命使用关联不大的问题，认为“学与不学一个样、学好学坏一个样”,即便记入个人档案，也没太大用；还有 7 人认为海关对利用业余时间，自费参加社会上的各类学习和学位学历教育的行为激励不够，没有采取补贴补助举措，没有像一些省内地方政府部门或大型企业给予全部或部分学费的报销；海关既没有在精神层面上大力提倡和鼓励自费参加继续学历教育，也没有在物质层面给予一定形式的奖励和支持，对关警员激励作用不够。
4.2 存在问题的主要成因
综观海关系统教育培训现状，存在问题的主要成因莫过于教育培训的理念落后、需求分析不足、管理不严、制度保障不够等四个方面。
4.2.1 教育培训理念落后制约海关组织发展
（1）领导层面缺乏人力资源开发理念的引领。①某些领导对教育培训工作是海关人力资源开发的重要组成部分，认为教育培训工作可有可无、可搞可不搞，是在搞业务之外的“不务正业”,既浪费时间、物力；②认为参加教育培训会影响甚至是冲击海关日常业务和管理工作，经常会以忙得无法抽出人员参加作为搪塞的理由；③严重忽视组织中人的因素，缺乏全局意识，对关警员个人成长漠不关心，往往出于一己之私，派出岗位工作相对轻松的关员来应付了事，而不愿派出业务骨干或有培训需求的关员，导致出现重复参加培训现象；④认为教育培训是其他部门的“份内”事，与己无关，教育培训工作做得不好、没有收到理想效果，责任也不在于自己。
（2）关警员层面思想认识高度有待提高。①有些关警员将参加教育培训单纯地视为在完成“工作任务”,或是变相脱岗休息或外出旅游的好机会，认为“重在参与”,常常“出工不出力”;②将工资薪酬等物质形式的待遇看得过重，忽视了参加教育培训作为自我增值、提升“软实力”所产生的实际效益，没有意识到这其实也是一项特殊的福利待遇；③中老年关员认为海关工作就是“熟练工种”,以自己目前的知识、能力和水平完全能胜任，甚至是绰绰有余，根本不需要再进行什么“再充电”,没有意识到在当今社会个人应具备更多知识与技能的重要性；④对自己在海关工作中的角色没有准确定位，缺少个人职业生涯规划，目标不明确，没想过要为把握未来机提前做准备；⑤其他一些原因导致关警员对教育培训不重视或不愿意参加，如：个人接受、学习和理解知识的能力差，或是自身能力和水平在授课教师之上，厌倦传统培训方式方法等。
4.2.2 需求分析不足抑制培训内容科学设置
结合调查与访谈内容，目前，教育培训需求分析不足和培训内容滞后主要表现在以下几个方面：
（1）缺乏对组织需求的全面分析。①有些海关自身需求分析不足，没有充分结合当前的主要工作任务和组织奋斗目标，在缺少对自身发展预计和对未来形势发展把握的情况下，就组织和进行教育培训；②有些领导者目光“短视”,为追求政绩或取悦上级领导，热衷于短期收益，而忽视长期收益，使教育培训工作沦为“花架子”;③教育培训组织部门按自己意图和想法设计教育培训方案，导致关警员们真正需要的培训内容供给不足，而不需要的则过量供给，教育培训规模很大，但却收甚微。
（2）缺乏对个体需求的有效分析。对关警员个人教育培训需求有效分析不足，调研很少或是从不开展调研，直接拿起往年的方案改改就用，没有对关警员想学什么和想掌握到什么程度进行摸底，或了解得不够深入，忽视多元化培训需求；沉溺于进行灌输式或“填鸭”式教学，没有针对不同年龄段关警员知识不同结构和岗位需求，设置相关课程内容，影响了广大关警员的学习热情和兴趣，约有 67%参与调查的关警员表示，培训的针对性不强，常常与个人能力水平和实际需要不匹配。
4.2.3 传统培训方式方法导致供给与需求偏差
目前，海关教育培训的方式陈旧，方法单一，仍偏重以“教”为主，常常可以看到“施教者枯燥乏味，受教者苦闷无聊”的场景。同时，教育培训资源匮乏又制约着教育培训工作发展。
（1）课堂讲授仍为主流，参与体验式培训不足。①培训教师往往把教学过程视为是学员配合其完成教案内容的过程，忽视了学员作为课堂学习主体的存在，教学就是教师对学员的单向“培养”活动学，员始终处于单方接收信号输入的被动状态；②“头脑风暴”法、情景模拟、角色扮演等先进培训方法虽进行过尝试和使用，但从整体上看，运用比例不高，课堂上的交流互动、研讨不多，缺少必要的人际间交流、不同观点的交锋和个体智慧的碰撞；③学员缺少自主探索、开阔眼界、独立获取知识、合作交流和互动式学习的机会，也很少有机会在课堂上表达自己的理解和意见，课堂气氛沉闷。一些关警员曾对此表示，培训只要能坚持坐住就可以说是“认真”参加了。
（2）教师过于拘泥于教材，教师水平参差不齐。①授课教师将教材视为金科玉律，即使发现不合理或是与实际相脱节的内容，也不会轻易处理和加以改进，部分教师几乎沦为教材的传声筒，以不越位、不出格、毫不保留地传授教材内容视为课堂教学目的，使教材变成限制学员散发性思维、开放式思考、自由大胆创新的枷锁；②目前直海关教育培训师资力量主要来源是内聘，即由本单位教育部门直接聘任业务岗位的专家能手担任兼职教师，同时会少量外聘部分社会专家、学者开设特色培训课程，通过调查发现承担海关教育培训主要任务的内聘兼职教师队伍普遍存在师资教学手段相对落后、师资水平参差不齐等问题，而外聘的社会专家学者虽然深受关警员们欢迎，但是也会遇到授课比例少、资源开发不够、聘请优秀师资困难、讲课费用高等问题。
（3）教育培训机构相对固定，没有引入市场机制。海关院校、各级党校、地方行政学院和直属海关自行组织的培训历来是关警员参与教育培训活动的主阵地，授课教师也多由管理人员、业务骨干和行政学院老师转型而来，缺少竞争，授课教师对自身能力水平缺乏科学有效评价，没有忧患意识，对新知识学习积极性不高，不能较好地与关警员学历水平不断呈现上升趋势相适应；现有体制下，由于没有引入市场机制，在未经过资质审查和获得批准的条件下，社会培训机构和境内外其他办学力量几乎没有机会参与海关教育培训中去，传统培训渠道较窄，大量优秀的教育培训资源未被有效利用。
4.2.4 保障制度和措施不足影响教育培训效果
（1）组织机构人手少，管理力度有限。46 个直属海关中仅有 12 个直属海关设立了教育处，教育培训工作主要由教育处或人事教育处下的教育科负责，普遍存在着人手少和人员流动大的突出问题。通常 5、6 个人就要负责本关一千、甚至是几千人的教育培训组织和管理工作，一些未设立单独教育处的教育科同志常常身兼数职，除了负责教育培训工作还要负责关区其他各项工作，如SY海关人事教育处下的教育科，目前就仅有 3 名关员，需负责全关区近 600 人的教育培训工作。另外，基层的教育培训管理者通常需要全程参与组织和带班管理大部分的关警员教育培训项目，这种做法的优势是能够让教育培训管理者更加了解参训对象情况，但是从另一方面却严重制约了教育培训管理者开发教育培训资源和提升教育培训管理水平。
（2）评估主体单一，评估理念固化。海关教育培训评估工作一直采取“谁主办、谁评估”的原则，评估主体单一化，一般是由培训主办部门的上级主管单位对培训效果评估，由施教机构负责具体组织实施和配合，培训对象及其所在单位、外部评估机构没有机会参与或参与很少，搜集的评估信息不全面，评估结果的可信度不高，同时，学员对培训主办部门的评估也可能缺乏客观性，原因是作为评估学员成绩的教师在这次评估中又变成了被评估对象，极易导致参训人员以顺利通过考试和考核为目的的盲目评估，即使想做出有异议的评估结论，但也只能不情愿接受，严重挫伤其参与培训的积极性，甚至是导致评估懈怠，评估工作变成一种“走过场”的形式，未能客观、如实地反映出培训效果的全貌。
（3）评估手段落后，缺少沟通反馈。培训评估是检测培训效果，调整培训工作的重要手段，海关系统也不例外，目前主要做法有：①对学员学习效果评估主要依靠考核与考试两个途径，考试以开卷或半开卷居多，考核也基本集中在出勤情况和课堂表现上，主要依靠教师评语和考试成绩，施教机构仅将评估结果作归档处理，仅以发放培训合格证书的形式向参训人员反馈，这在一定程度上与传统应试教育下对学习成果评估手段相同，培训结束后的培训实际效果缺少后期追踪，理论学习与实践应用是否脱节也无从了解。②对授课教师的教学评估一般以不记名的调查问卷形式，在培训即将结束时当堂发放、收回，问卷中评价指标的设置一般也比较简单，参训人员根据当时的个人感受就做出评价，而不是在学员回到原来工作岗位后在对其消化、运用情况进行电话回访和长期关注，也没有与其所在单位互相进行信息交流。反馈渠道单一，评估能力落后，缺少对培训成本收益的专业技术手段评估，评估结果缺乏一定科学性和客观性，最终导致培训评估只能停留在初级层面上，较为浅显和流于形式，不利于改进和完善后续培训项目。
