第 2 章 农村信用社可持续发展分析
2.1 农村信用社可持续发展理论分析
《金融时报》和国际金融公司在 2006 年共同尝试设立了“可持续银行奖”给出的商业银行可持续发展的概念，农村信用社的可持续发展应当是在业务经营中兼顾外部环境和内部治理目标的一种持续的发展状态。也就是说，农村信用社的可持续发展包括外部环境的可持续、内部治理的可持续等两个方面。本文将分别从金融共生理论和企业治理理论这两个角度对农村信用社所处的外部环境因素、内部治理状况进行分析。
2.1.1 金融共生角度的外部环境分析
（1）与农户、农村中小企业互利共存
在金融共生理论中，任何共生关系的形成都是共生单元内在性质和外在因素共同作用的结果[16]。农村信用社作为扎根农村、服务“三农”的商业性银行业金融机构，与农村中小企业一样，是商品的生产者和经营者，而农户既是商品的消费者，也是商品的经营者。
反过来，农户、农村中小企业又是农村信用社最大的存款资金来源。在农村经济中，三者都是以市场为导向、以盈利为目标、在市场交易中按照交易规则追求自身最大经济利益的平等主体。在农村信用社和农户、农村中小企业构成的金融共生系统中，双方通过存贷关系进行金融产品交流。农村信用社作为金融供给者，通过吸收农户、农村中小企业的存款后发放贷款，从中获取利差收益；农户、农村中小企业作为金融需求者，利用贷款进行生产创造更多的收益，将自己的收益存入农村信用社[17]。三者在农村金融共生系统中形成了以利润为基本能量的生产和交换单位的共生单元。
农村信用社与农户、农村中小企业、其他商业银行的共生模式是由双方的主客观条件决定的。企业普遍倾向于选择能够满足其资金需求的银行作为共生单元。信息获取是发放贷款的必要条件，对大企业的信息获取相对容易，但大企业一般资金需求量大、周期长，农村信用社规模小，难以满足其资金需求，大企业会选择大银行作为共生单元。但与大型银行相比，农村信用社具有点多面广、扎根农村的区域性优势，与农户、中小企业空间距离短，更容易获取农户、农村中小企业的信息，授信审批手续简便、贷款发放灵活，从而能够与农户、农村中小企业建立共生关系。另外，因为农户、农村中小企业具有经营不稳定、财务不健全、管理不规范等特征，这种特征也会反映在它们之间相互作用的方式、强度以及资金、信息和利润的互换关系，例如农村信用社的贷款利息高以及对农户、农村中小企业担保要求高等。
（2）与其他农村金融组织竞争与合作
近年来，为解决农村金融服务不足的问题，国家出台了一系列鼓励各类金融机构回归农村市场、服务“三农”的政策。在政策的引导下，许多商业银行开始把注意力投向具有很大增长潜力的农村地区，纷纷实施农村金融市场发展战略，通过增加农村地区营业网点、设立村镇银行等方式，为农村地区客户提供全方位的特色服务，培育新的业务增长点[18]。
目前，在农村金融市场中与农村信用社形成共生关系的金融组织包括以中国农业银行为代表的各类大型商业性银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行、农村资金互助社、贷款公司及小额贷款公司等。农村信用社与其他农村金融组织的共生关系首先表现为同业竞争关系，尽管农村信用社与其他金融机构在规模、性质等方面有所不同，但都是在农村地区以农户、农村中小企业为服务对象的金融产品供给者。从经济发展角度讲，竞争是金融机构不断增强经营动力源泉，各金融组织会在激烈的市场竞争中根据消费者不断变化的融资需求努力改善经营管理，及时改变经营策略，开发新的金融产品，实现社会生产资源的优化配置和自身利益的最大化。因此，农村信用社在这种竞争环境中能够同样提高与农户、农村中小企业的共生度，增加共生能量。农村信用社与其他农村金融机构的共生关系也表现为互利合作。金融是一个内部风险关联性很强的行业，金融机构间通过资金、技术、信息方面的合作，可以联合彼此的优势，提高相互间的经营组织效率和资金运营水平，以市场化的方式化解许多潜在的金融风险，实现双赢。在竞合共生关系中，金融机构间的竞争合作不是简单的“竞争+合作”，而是从自身生存和发展、金融资源优化配置等角度，在特定的共生环境中，通过相互作用和互动结合而共同获益，也使整个农村金融产品供给体系得到均衡发展。
（3）政府主导和政策引导下的变革
在金融共生理论中，不同的共生环境对共生单元之间关系的影响也不尽相同，有直接或间接的影响，有主要或次要的影响，无论怎样，这些影响都是通过一系列环境的变量来实现的。农村信用社的共生环境包括金融市场环境、宏观经济政策、社会文化环境和相关的法律法规等。经济环境主要是指农村信用社所处地域的经济发展状况、金融环境等。制度环境主要包括政府制定的鼓励农村信用社发展的具体制度、相关政策措施等。文化环境是指在特定时期的社会发展过程中所形成的人文风俗习惯以及道德氛围。共生环境对共生关系的影响分为正向激励、中性激励和反向激励。正向的共生环境有利于农村信用社与整个农村金融市场形成和谐的共生关系，促进农村信用社的可持续发展。在农村信用社的历史沿革中，从 1956 年中国人民银行颁布《农村信用合作社章程准则》和《农村信用互助小组公约》创立农村信用社，到 1996 年国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》明确合作制原则以及农村信用社与农业银行脱离隶属关系，再到 2003 年国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》拉开新一轮农村信用社改革的序幕，农村信用社的改革发展无不体现政府主导的特征。尤其是自 2003 年开始的改革，国家给予了农村信用社巨大资金帮扶，出台了一系列财政、税收、金融扶持政策，支持农村信用社化解历史包袱，主要包括保值贴补息、减免营业税和所得税、专项中央银行票据和专项借款等政策措施，并将农村信用社的管理交由省级政府负责，使得省级政府与农村信用社形成利益共同体，以致省级政府及其以下各级政府相继出台了资金支持、税收减免、帮助清收不良贷款等大量的扶持政策，使农村信用社在近 10 年来取得了高速发展，经营状况明显好转，资产规模增长 6．82 倍，成为支撑社会主义新农村建设和服务“三农”的主力军[19]。
2.1.2 企业治理角度的内部治理分析
（1）股份制与合作制的混合
农村信用社的股权包括资格股和投资股。按照银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》的规定，只有在入股资格股的基础上才能入股投资股。资格股是获得农村信用社社员资格的基础股金，是获得农村信用社优先和优惠服务的前提，拥有合作制“一人一票”投票权。投资股是有实力的社员中（如各类企业、种养大户等）形成的股份，持有投资股可以凭借投资额获得分红，并根据股权份额拥有投票权。资格股持股满三年后可有条件退股，投资股可以转让，但不可以退股。在股权结构上，单个自然人持股（资格股和投资股）最高不超过股本总额的 0.5%，单个法人不超过股本总额 5%。上述规定使农村信用社的产权成为合作制产权和股份制产权的混合，也就是股份合作制[20]。资格股具有合作制性质，目的在于吸收农户、农村中小企业入股成为社员，享受“贷款优先、利率优惠”的服务，发挥合作制“一人一票”的民主管理模式，保持农村信用社服务“三农”的功能。
投资股具有股份制性质，目的在于通过融入股份制的产权性质，激励股东积极参与农村信用社选举、监督理事会、监事会的经营决策，完善内部治理结构。国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案》要求，农村信用社逐步改革为多元化的组织模式，即在经济较为发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模大且商业化经营的少数地区可以组建股份制银行机构。目前，绝大多数的农村信用社根据自身实际所处区域的经济发达程度，选择了县（市）级统一法人的股份合作制和股份制的产权组织形式。截至 2013 年末，全国已组建县（市）级统一法人信用社 1803 家，农村合作银行 122 家，农村商业银行 468 家。
（2）省级联社管理的内部治理
2003 年以来，农村信用社按照中国银监会颁发的《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》规定，逐步建立了社员大会、理事会、监事会机构，规范各自的职责和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制，实行理事长和主任分设制度，理事长为法定代表人。为防止内部人控制，还规定了理事会组成人员的结构，自然人理事不低于 1/2，其中职工理事不超过 1/3[21]。从上述制度设计看，农村信用社的内部治理结构已经具有了分工合理、权责明确、运转高效、制约有力的结构，但现实中，多数农村信用社的内部治理权集中在省联社手中。在此轮农村信用社的改革中，中央政府将农村信用社的管理权赋予了省级人民政府，省级人民政府又将管理权限授予了省级农村信用社联合社（简称省级联社）。省级联社由省行政区域内的农村信用社法人机构（简称县市级联社）入股建立，不吸收其他法人和自然人入股，根据省级人民政府的授权，主要履行行业管理和服务职能，对辖内农村信用社进行管理、指导、协调和服务，督促农村信用社选举理事和监事及选举、聘用高级管理人员、提供支付清算服务等。名义上县（市）级联社拥有对省联社的产权，省级联社对县市级联社的高级管理人员拥有提名权（实际是任命权），由此形成了一种新的农村信用社治理结构框架，省级联社对县市级联社拥有很强的行政控制权，省级联社对县（市）级联社的控制类似于控股公司对于子公司的控制，县市级联社自有的法人治理结构也就形同虚设了。
（3）法人治理下的内部人控制
银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》对农村信用社的股权结构做了明确规定，单个自然人持股（资格股和投资股）最高不超过股本总额的 0.5%，单个法人不超过股本总额 5%。这种规定保持了农村信用社服务社员、服务“三农”的功能，也导致了农村信用社高度分散的股权结构。在农村信用社内部治理结构中，社员代表大会是最高权力机构，但由于社员的经营管理知识贫乏、信息收集和处理能力较低、拥有的股权分散，致使社员监督农村信用社经营者落入缺乏利益激励、成本高昂、收益为集体共享的尴尬[22]。以致在一些重大决策面前，很多社员往往放弃了这种与自身利益关联度不高的监督权利。农村信用社的经营者虽然没有所有权，但却拥有对农村信用社的实际控制权。另外，农村信用社虽然建立了社员大会、理事会、监事会权力和经营层的监督制衡机构，主任应当在业务经营中处于中心地位， 由理事会提名和聘任，由此形成了一种难以制约的权力；由于监事会没有对理事会和经营层的弹劾权，甚至处于理事长和主任的从属和被领导地位；加之社员与农村信用社存在严重的信息不对称，缺乏对经理人进行有效监督的管理渠道和机制。正是这种事实上所有人与实际控制人不一致以及权力制衡机制的缺失，导致产生了严重的内部人控制问题，很容易产生高管人员违规的经营风险。
2.2 农村信用社可持续发展实证分析
根据上文的理论分析，农户和中小企业发展水平、其他金融机构发展状况和政府的政策是构成农村信用社可持续发展外部环境的主要因素，企业组织形式和法人治理及内部控制是构成农村信用社可持续发展内部治理的主要因素。下文将选取能够代表各因素发展水平或状况的量化指标，通过实证分析作进一步验证。
2.2.1 农村信用社可持续发展指标体系
借鉴李玉博士对商业银行评价指标体系的研究，充分考虑评价指标选取的系统性、通用性、代表性和可操作性的原则以及指标权重的相对性和指标作用的相关性，从农村信用社外部环境、自身发展两个维度构建农村信用社可持续发展指标体系。
（1）外部环境指标。农村信用社的外部环境既能影响它的发展规模和速度，也能反映出其对农村信用社的资金支持程度和效应。本文选取了以下 10 个指标来评价农村信用社的外部环境状况。
1 中小企业利润均额，是中小企业利润总额与中小企业单位数量的比值，反映了中小企业的总体发展程度。
2 中小企业总产值，是指中小企业在一定时期生产的已出售或可供出售的产品总量。
3 农村居民人均总收入，是指所有农村居民在一定时间内收入总额与农村居民人口数量的比值，反映了农村居民的生活水平和存贷款需求。
4 农户拥有的生产性固定资产原值，是指农户所拥有的与生产经营活动直接发生联系的各类固定资产原值，反映了农户在固定资产方面的投资和农户的生产规模和装备水平。
5 中小企业获农村信用社贷款总额，是指所有中小企业在一定时间内获得农村信用社贷款的总量，反映了农村信用社对农户、中小企业的发展贡献和支持力度。
6 农户获农村信用社贷款总额，是指所有农户在一定时间内获得农村信用社贷款的总量，反映了农村信用社对农户的发展贡献和支持力度。
7 农村信用社营业网点比率，是指一定区域内农村信用社营业网点占所有银行业金融机构营业网点的比率，反映了农村金融市场中的竞争能力。
8 农村信用社信贷投放比率，是指农村信用社信贷投放总额占所有银行业金融机构营业信贷投放总额的比率，也是反映了农村信用社的竞争能力的重要指标。
9 农林牧渔业增加值，是指农林牧渔业行业在一定时期内生产货物或提供活动增加的价值，反映农林牧渔行业对社会做出的贡献。
10经济增长率，是本地区期末国内生产总值与基期国内生产总值的比较，是衡量经济发展水平和政府业绩的重要指标。本文以国内生产总值（GDP）数值为参考。
（2）自身发展指标。农村信用社的自身因素是其可持续发展的决定性因素，其资产、财务和风险状况是衡量其可持续发展水平的最直接的体现。本文选取了以下 10 个指标来评价农村信用社的自身发展状况。
1 资产总额，是指农村信用社拥有或控制的全部资产，也就是资产负债表的资产总计项，反映了农村信用社所拥有和控制的物质资源。
2 员工总数，是指从农村信用社的所有从业人员，也就是所有在职员工数量，在一定程度上反映了农村信用社拥有的人力资源。
3 存款总额，是指农村信用社的全部存款的总和，包括活期存款、定期存款以及其他存款等，是农村信用社实力的重要体现。
4 资产利润率，是指农村信用社在一定时间内实现的利润与同期资产平均占用额的比率，能够直接反映银行资产盈利能力。
5 资本收益率，是指农村信用社净利润与所有者权益的比率，反映了农村信用社运用资本获得收益的能力。
6 人均利润率，是指农村信用社在一定时期内利润总额与员工总数之间的比率，从劳动力利用的角度来反映农村信用社的经济效益。
7 存贷款比率，是指农村信用社的贷款总额与存款总额的比率。是衡量农村信用社流动性风险的重要指标之一。从盈利角度，存贷款比率越高越好，但中国人民银行规定，存贷款比率不得超过 75%。
8 不良贷款率，是指农村信用社不良贷款占贷款总额的比率，反映了对资产质量和对风险的防范能力，通过此风险指标反映农村信用社的内部治理水平。
9 资本充足率，是指农村信用社资本总额与加权风险资产总额的比例，反映了农村信用社能以自有资本承担损失的程度，是重要的风险指标。
10前 10 大股东股本比率，是指排名前 10 大股东的股本数额占比总股本的比率，反映了大股东对农村信用社的控制程度，体现企业组织形式对农村信用社的影响。
2.2.2 基于因子分析法的实证分析
（1）选择分析方法
常用的综合分析方法包括层次分析法、因子分析法、模糊综合评价法等。层次分析法是通过对定性指标模糊量化，计算出层次的排序，作为方案优选决策的方法。因子分析法是从研究指标相关矩阵的依赖关系出发，把众多信息重叠和关系复杂的数据归结为少数不相关的综合因子的一种统计分析方法。模糊综合评价法是利用模糊数学的隶属度，把定性评价转化为定量评价[23]。
由于本文选取的指标比较多，且很多指标具有相关性，采用因子分析法可以将相关几个变量归在同一类变成一个因子，然后以较少的因子反映原数据的大部分信息，以此找出影响农村信用社可持续发展的主要因素以及它们的影响力。此外，与其他分析方法相比，因子分析法所得出的结果客观性较强。因此，本文选用因子分析法实证分析农村信用社的可持续发展水平。
因本文选择的 20 个指标之间互相关联，必然导致数据统计结果在一定程度上存在重叠，容易出现结果偏差，所以运用 SPSS17.0 数据统计软件，通过因子分析法减少数据指标，同时保留方差贡献率较大的部分指标变量[24]。在山东省农村信用社范围内选择了 20 家农村信用合作联社（3 家引进战略投资者）及其所在的县市 2012 年末的指标数据进行分析，数据来源于山东省农村信用社联合社的内部资料和《2013 年中国统计年鉴》，全局数据计算过程及图表利用 SPSS17.0 软件计算完成。
（2）实证分析过程
从表 5-1 中看出：第 1 个因子的特征值较高，为 20.259，对分析原有变量贡献最大，第 2 个和第 3 个因子特征值也较高，分别为 18.295 和 17.919，第 4 个和第 5 个因子贡献稍小，为 13.358 和 12.336，但仍大于 1。第 5 个以后的因子特征值较小，都小于 1，对分析原有变量的贡献很小，可被忽略。因此，提取 5 个因子是合适的。
4 因子旋转。本文釆用方差最大化方法对因子进行正交旋转，使每个指标在少数因子上有较大负载，每个因子的各指标负载系数向（0,1）两级转化，旋转前后的因子载荷矩阵如表 5-2，5-3 所示。
2.2.3 实证分析结果
通过对 5-4 表的分析，综合农村信用社中小企业和经济环境发展水平、涉农服务和农户发展水平、农村信用社内部治理水平、农村信用社竞争能力、盈利能力等 5 个方面因素，B 社、E 社、I 社受益于地方经济发展，但 I 社内部治理、竞争力很差，排名靠后。B 社、M 社、T 社为 3 家引荐战略投资者，综合发展水平较高。M 社的发展水平最高，排在首位，紧随其后的是 B 社和 L 社，F 社的发展水平最低，A 社、O 社、S 社的发展水平也很低。
排名前三位的是 B 社、L 社、M 社，其中，M 社在反映其发展水平的五个方面表现都比较好，而 B 社在竞争力水平方面不理想，在盈利水平表现一般，而中小企业和经济环境发展、内部治理方面突出。农村信用社 H 在内部治理方面表现十分突出，其他方面表现一般。J社虽然总分排名第 5 位，但其竞争能力却是最差的；相比之下，C 社、I 社分别在中小企业和农户发展方面表现得都很好，其内部治理和竞争能力却是却处于中后水平。
从因子分析法的结果来看，农户、中小企业发展水平以及农村信用社内部治理水平、竞争能力对农村信用社可持续发展水平的影响很大，并且直接体现在了发展水平上。农户、中小企业及经济环境发展水平是共生关系中反映农村信用社发展的外部环境因素，反映了农村信用社的外部环境对其可持续发展的重要性。农村信用社的内部治理水平和竞争力水平是农村信用社的自身因素，这两个因子反映了农村信用社的自身条件对其可持续发展的重要性。
2.3 农村信用社可持续发展存在的问题
上文的实证分析进一步验证了农户和中小企业发展水平、其他金融机构发展状况和政府的政策是构成农村信用社可持续发展外部环境的主要因素，企业组织形式和法人治理及内部控制是构成农村信用社可持续发展内部治理的主要因素。下文将以上文的理论分析为基础作进一步分析，找出制约农村信用社可持续发展的问题。
2.3.1 外部环境存在的问题
（1）农村地区经营环境复杂。总体而言，农业生产先天存在的自然风险和市场风险导致农村信用社的经营风险很大，农户经营规模小，农业生产受自然条件影响较大，中小企业众多，在资产规模、技术水平、规范经营、盈利能力等方面存在很大差异。农村中小企业普遍缺乏财务观念，会计财务记录粗糙且不规范，很难真实全面的反映其经营状况，财务信息基本上都是内部化的、没有公开的财务记录。信息不对称使中小企业很难向农村信用社提供证明其信用水平的信息，特别是相当一部分中小企业为了避税，虚造财务报表，农村信用社很难根据财务报表评价其财务状况，资信审查难度大大增加。另外，部分农户、农村中小企业主受小农思想的束缚，信用意识薄弱，在交易和融资关系中不守诚信，故意拖延还款甚至赖账不还，造成农村金融市场信用环境越来越差，这也使得部分农村信用社存在重视城区、远离“三农”的倾向。
（2）农村信用社业务创新能力不足。在业务拓展方面，很多农村信用社没有真正树立起金融服务的观念，依然存在安于现状、保守求稳的心态，导致其经营意识不强、工作开拓性差、不能积极主动地去寻找金融创新的切入点。业务模式单一，投资理财、担保咨询、电子银行、代理保险、承销买卖债券等业务发展较慢，结算手段落后，业务开展方式仍以人工操作为主，远远赶不上电子信息时代的步伐。信息来源渠道少，不能及时为农户提供政策、市场信息、农业科技等咨询服务。农村信用社在审查客户资信时，仍然依靠各种数据形式的硬性财务指标，这种服务手段不适合农村地区客户特征，无法与区域内的农户、农村中小企业形成一种紧密的、基于各种“软信息”的互动关系。农村信用社高素质金融人才严重不足，缺乏一支思想观念新、竞争意识强的业务创新队伍。
（3）没有与其他金融机构实现互利共赢。农村信用社虽然具有扎根农村、服务三农的先天优势，但与大中型商业银行相比，具有资本较少、规模较小、业务单一、技术薄弱等劣势。在国家政策引导下，许多商业银行纷纷实施农村金融市场发展战略，业务领域和范围不断扩大，农村信用社原有的市场份额正在逐步被蚕食。其他商业银行依托先进的技术设备和业务网络，电子化程度高，资金调拨灵活，服务意识强，在业务创新方面优势明显。多数农村信用社通常依托营业网点多、营销人员多的“先天优势”，采取排他性应对策略，力求保住原有市场份额，但是运营成本越来越高，生存和发展空间反而越来越小。
在日趋激烈的农村金融市场竞争中，各金融机构相互之间具有比较优势，农村信用社积极主动的与其他金融机构展开资金、信息、技术的合作，拓展渠道共享、公司理财等新业务，提高营业网点和人员运营效率和资金使用效率，在深化合作中提高自己的生存和竞争能力才是必然选择。
（4）政府对农村金融市场的政策扶持不足。近年来，国家对农村信用社发展的政策扶持较大，但缺乏针对农村信用社改革的长期规划，使农村信用社的性质没有明确，在合作制和股份制两种产权制度之间游离，经营机制和法人治理结构发展滞后，导致农村信用社长期的改革方向和目标不明确。随着中央银行票据兑付完成，扶持政策逐渐减少，税收减免政策的逐渐退出，新的税收优惠政策激励效果有限。比如，对单户贷款总余额在 5 万元（含）以下的农户贷款免征营业税，随着农村经济发展 5 万元贷款额度已经无法满足农户扩大生产的需求，贷款额度低，手续办理复杂，手续费用高昂，导致了农村信用社的经营管理成本增高，免征营业税对信用社的经营管理激励有限。省级联社作为行业管理部门致力于扩大全省农村信用社的经营规模，监管机构则要求农村信用社达到一系列稳健性和安全性指标，各部门之间改革目标相互冲突，降低了扶持政策实施效率。还有，各部门的扶持政策之间缺乏协调配合，以支农再贷款政策为例，人民银行旨在帮助资金筹集困难的农村信用社增加可贷资金，获得利差收益，监管部门仍将支农再贷款计入农村信用社的存贷比，直接影响其评级结果。欠发达地区农村信用社贷款受到自然灾害等不确定风险的直接影响较大，农业风险分担机制缺乏，容易导致不良贷款发生，形成较大经营风险。
2.3.2 内部治理存在的问题
（1）产权不明确导致所有者缺位。从法制上讲，农村信用社的产权属于全体社员，但实际上，农村信用社的产权却变成了以地方政府（省级人民政府）为主导的模糊的市场主体，社员的所有者地位被架空了[20]。没有明晰的产权制度，就谈不上真正意义上的法人治理结构，社员在农村信用社中的权益就无法得到保障。现行的制度决定了农村信用社股权高度分散、单一，再加上社员普遍缺乏产权主体意识，社员小额股金无法与农村信用社形成风险共担机制。对于农村信用社来讲，社员更像是一个储户，经营者拥有对农村信用社拥有实际的支配权[26]。另外，农村信用社还没有建立规范的法人治理结构，股权结构由地方政府、内部人安排和主导，例如：省联社拥有对高级管理人员的提名权，实际是任命权，县市级联社的选举程序只是“走形式”，造成社员对农村信用社经营关注度不高，法人治理得不到有效落实。另外，产权主体的错位也导致农村信用社的经营方向和服务宗旨偏离了“三农”等一系列问题。
（2）“三会”形同虚设，制衡机制失效。形式上，社员代表大会是农村信用社最高权力机关，实际很少有按章程召开社员大会，有的甚至以职工代表大会代替社员代表大会。社员代表大会通常由理事会主持召开，按此逻辑，自己主持召开会议选举自己，选举监督自己的机构，审议自己的工作报告，必然产生制衡机制失效。理事会凌驾于社员大会之上，领导经营层，经营管理由理事长一人决定，权力过分集中，导致决策缺乏民主性和科学性。监事会履行的监督难以发挥实质性作用，多数农村信用社的监事会没有常设机构，只有监事长，通常由分管纪检监察、内部审计的高级管理人员担任，形成了自己监督自己的状态。职工监事受制于管理层的约束，无法形成对理事会、经营层的有效监督。农村信用社的经营信息资料由理事会和管理层掌握，监事会难以获取行使监督职权的信息资料，使其履行职责无法得到有效保障。
（3）信息披露和激励约束机制不完善。一个有效的内部治理结构不仅要有良好的权力制衡机制，也要有完善的信息披露机制和激励约束机制，才能使经营者和所有者的目标尽可能趋于一致，实现各方的利益最大化。农村信用社普遍没有建立完善的信息披露制度，甚至从没有对社员进行公开的信息披露，即便监管部门要求公布，也仅局限在小范围、有针对性的予以公布，理由是担心社员和储户通过披露的信息得知农村信用社资产质量而发生退股、挤兑等恶性事件。在重大事项的决策上透明度不高，应当向社员代表大会披露和决策的，由理事会代劳，对于重大事项和重大决策名为经营层通过，实为理事会通过，农村信用社的这种内部治理的扭曲，导致权责不分，一旦出了问题，便会相互扯皮、推诿。由于农村信用社所有者缺位，产权约束弱化，内部人的主要约束来源于行业管理部门和金融监管部门，行业管理部门是人事安排、重大事项的决策者，总不能“自己制约自己、自己打自己”，难免出现监督中的道德风险，金融监管当局由于信息不对称和监管的不细致，监管效果不佳。没有建立有效激励约束制度，容易导致以理事长为代表的权力支配者抵制不住利益的诱惑，产生腐败现象。高级管理人员的上级委派使农村信用社内部人员的频繁流动，短视行为普遍存在，经营层往往只顾眼前的业绩和利益，业务开展经营风险高、效率低。加上业绩考核不够科学、薪酬发放不规范等问题，很难形成有效的激励和约束机制，助长了农村信用社内部人的自利行为。
（4）缺乏有效的金融风险治理和防范机制。风险预警和控制是农村信用社内部控制的难点，管理体制不顺、产权制度不明晰、法人治理不完善是导致农村信用社风险产生的主要因素，以整体控制为目标的全面风险管理还处于初始阶段，缺乏以风险评级为核心的信贷风险监控、交易风险监控手段，没有完整的风险评估指标体系，不能准确地把握风险控制的关键点，缺乏风险控制的全面性和系统性，主要表现在缺乏系统有效的风险管理体系，对不同类型的操作风险由不同的部门负责，缺乏一个独立有效的综合协调管理部门；规章制度缺乏全面性、系统性和科学性，业务监控存在盲区，有些规章制度已不适应业务发展需要，在新业务开发推广或新的管理模式推行时没有相应配套的规章制度。部分管理人员还存在严重的“重经营、轻管理”和“重速度、轻质量”的思想，甚至以牺牲内控为代价拓展业务经营领域，面对内部可能产生的风险隐患缺乏合理的应对和防范措施[27]。
