第 5 章 我国高铁建设中 PPP 模式选择与优化
5.1 高铁建设 PPP 模式推广的必要性
5.1.1 从高速铁路建设资金的供给与需求角度
据铁路相关部门统计，截止到 2014 年，我国的铁路总里程已经超过 11 万公里，位居世界第二。但是其中复线里程却达到了 3.9 万公里。虽然铁路总里程位居世界第二，但是这个规模依旧无法满足我国的广阔的国土和众多的人口以及我国人口随时间、节日大规模迁移的特性。在铁路路网密集程度方面，公认的国际标准由世界银行提出：一个国家的铁路路网面积应该高于 120 公里/万平方公里。根据 2014 年底我国的铁路运营里程来计算，路网密集度仅为 96.3 公里/万平方公里，还达不到世界标准，说明我国在铁路建设方面发展的速度还没有跟上国家经济发展的水平，未来随着贸易的不断发展，互联互通和一带一路的实施，铁路网络建设又置于一个重要的位置。
为了解决这一问题，我国在铁路方面的建设投资连续几年都在增长，尤其是高铁建设方面。高铁是高速铁路的简称，根据国际上的标准，高铁是指在列车运行期间时速达到 250 公里以上，在运营期间达到 200 公里以上的铁路列车。前几年我国主要的高铁以城际铁路（如京津城际高铁）和远程客运专线（如京广高铁）为主。在十一五规划中，对高铁的铁路网建设就有过规划，即到十一五结束高铁运营里程将达到 12万公里。在我国十二五规划中对于高铁的建设的规划是到十二五末，全国铁路的运营里程将达到 12 万公里左右。截止到 2014 年底，全国高铁的运营里程已经突破了 11万公里。2014 年 12 月 26 日，这一天随着兰新高铁、贵广高铁、南广高铁三条高铁线路的同时开通，标志着这一天将以单日新增高铁里程最长、线路开通最多成为记录载入中国铁路建设的历史。6 年多的时间，我国已拥有全世界最大规模以及最高运营速度的高速铁路网。2015 年将投产 12 条，2014 年和 2015 年投产运营里程总计将达8887 公里到 2015 年底，中国大陆各省高铁运营里程总计将达到 19915 公里。
2014 年我国完成铁路建设投资 8088 亿元，完成年度计划比例为近年最好，新线投产 8427 公里，创历史最高纪录。目前，我国铁路营业里程已达 11.2 万公里，其中高铁 1.6 万公里，位居世界第一。回顾十二五期间的高速铁路投资情况可以看出来：
十二五期间，我国高铁建设堪称命途多舛。十二五的开局之年，2011 年，温州动车7.23 事故，使高铁备受质疑，当年中国高铁新增里程为仅 2000 公里，全年铁建投资仅仅完成了 4690 亿元。而这样的质疑声音直到 2012 年依旧持续着。2013 年，在温州动车事故过去 2 年以后，高铁建设才重新大踏步的前行，2013 年全年高铁新增里程数为 5500 公里，投资完成额度为 6657.5 亿元。2014 年，高铁建设迎来了一个长足发展的时期。根据十二五规划，到 2015 年底，全国铁路总里程将达到 12 万公里，比十一五期间增长 2,9 万公里；铁路投资规模达到 2.8 万亿2.【1】
从图 1 中可看出，总体来看 2003-2010 年，我国铁路建设的投资不断提升，而政府一直在其中保持较高的占比，政府投资压力逐渐增大。而 2011 年加大对高铁施工质量和运行安全标准监督后，虽然短期高铁投资回落，但重新回到增长区间。根据目前的高铁造价来算，以京津高铁为例，京津高铁全长 113.54 公里，列车时速 300 公里以上，其总造价为 215 亿元，平均每公里的建造费用高达 2 亿元。我国其他高铁的平局建设费用也是在 1.7 亿元左右。可见高铁的建设费用是相当的昂贵的。目前我国的高铁建设资金来源很单一，主要是铁建基金和国开行的政策性贷款，虽然有些铁路系统依靠自筹资金，发放债券和地方性的投入，但是这些资金来源还是一个很小的数字。如果想完成十二五的规划，那么大量的吸收民间资本就势在必行。只有合理的引入大量的民间资本，实行新型的融资模式，才能从根本上缓解我国目前高铁建设中资金不足的局面。PPP 模式是一个目前看来最好的模式，也是应该大量使用的模式。
5.1.2 从风险控制和资源配置角度
高铁建设的风险主要来源于两个方面：投资周期长、自然和人为因素导致的收益不确定性较高。从项目的立项审批到施工到最后的实际运营通常存在着很多的风险，总结起来有如下几种：第一，竣工风险。由于实施周期长，在高速铁路项目建设过程中，由于管理方人员变动或管理不善，导致项目资金链断裂或现金流出现问题，也可能由于一些突发因素或事故，导致项目施工进度被迫中止，或出现施工监管不严格出现的不达验收标准等一系列问题，由此引发的项目收益延缓或降低。第二，市场风险。
任何项目都存在市场风险，但由于高铁建设的周期较长，且定价机制还未完全实现市场化，从施工到运营，可能由于市场需求变化或价格波动造成的实际收益同测算收益不符，导致实际收益率和预期收益发生偏离。第三，政府风险。政府风险是指由于国家政策发生较大的变动而导致项目的中断或者终结的可能性。由于我国目前依旧是以宏观调控为主体。所以政府在宏观政策性领域中发挥的作用会更多，由于政策导向从而出现项目收益的变化属于政策风险。第四，技术风险。高铁建设技术含量较高，尤其涉及很多新技术、新手段，在具体项目的运行中，可能出现一些前所未有的技术难题，存在由于相关技术难以攻克而导致项目损失的可能性，同时也存在技术更新在项目实施过程中的替代等。
基于高速铁路项目存在着多种风险，对于国家来说风险的规避和控制就显得尤为重要。在 PPP 模式中，政府只是众多参与主体中的一个，各个参与方在对工程中的风险要根据主体的不同职能来各自承担。如以参与主体擅长的风险防控和管理来承担的原则来看，政府部门可以承担政府风险和经济周期变动风险。而其他参与主体则要承担财务风险和经营风险。同时市场风险、竣工风险、和技术风险则可以根据双方的协商来共同承担。这样的好处就是，各自在各自的领域可以更好的凭借自身的优势和经验完成对风险的管控，从而使 PPP 项目可以更顺利的进行，并且在出现风险的时候有这专业的应对。所以，在 PPP 模式中，合理利用风险分摊机制，所有参与方都参与到项目的可行性研究及风险管理中来，能够大大提高防范和管控风险的效率。
政府公共部门的重要职能之一就是提供公共产品。尤其是在我国，政府在基础设施的建设和实际运营过程的参与程度非常高，这是由于我国一直都是政府主导民间协同的政策导致的。这样的方式直接导致了项目执行过程中的效率低下，从而影响了公共服务的质量。而通过 PPP 模式，让私人部门参与到高铁的建设和运营中来，从前期的项目论证、立项的讨论，到招投标、建设、运营的实际管理，都可以发挥私营部门的优势，为政府的管理带来新的思路。尤其是在成本管控方面，逐利的私营部门在达到收益的最大化的目的下会促使他们使用最先进的管理经验和使用最好的技术，以期达到管理的合理和收益的最大化和尽快收回成本。因此，无论从风险的管控还是新技术的创新应用来看，PPP 模式在高铁的建设项目及运营中都有着不可替代的作用。
5.1.3 从融资模式优化的角度
我们知道，一直以来我们高铁建设以国家投入为主，而资金筹措来源通常以地方政府债务的形式。2009 年以来，地方政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。数据显示到 2013 年底，全国地方政府性债务余额为 23 万亿元，其中政府负有偿还责任的债务 11 万亿元，占 47.82%;政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计）占比为 73.64%.该审计结果的发布引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。在此背景下，2013 年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”为加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，并控制地方政府债务规模、防控政府债务风险，财政部在 2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”因此，我国高速铁路建设引入 PPP 模式，一方面可以有效缓解地方政府的高负债，通过引入民间资本参与投资，改善高铁投资结构。另外一方面，可以助推铁道部政企分离后，铁路总公司的运营和发展。
5.2 高铁建设中推广 PPP 模式的可行性
5.2.1 我国民间资本较为充足
近年来，随着我国经济快速发展、居民收入稳步提升，我国城乡居民存款有了大幅增长，2008 年末，我国全部机构本外币存款余额为 47.8 万亿，截止 2014 年末该数据为 116.38 万亿。各金融机构贷款余额由 2008 年末的 32 万亿增长到 2014 年末的61.8 万亿。城乡居民人民币储蓄存款余额从 2007 年末的 172534 万亿到 2014 年末突破 40 万亿，期间的平均增长率高达 15%以上，远远高于我国 GDP 的增长率3.【2】
上述数据显示随着我国经济发展迅速，居民收入不断提升，居民储蓄率不断提高，大量资本在民间沉淀。而城乡居民储蓄存款如果能够通过合理的途径转换为建设我国高铁发展的资金，将带来巨大的活力和资金补充。我国现处于降息通道，储蓄存款利率下行趋势明显，民间资本通过 PPP 模式进入实体经济，无论对我国经济发展还是民营资本增值都是双赢的局面。所以打开高铁项目 PPP 融资的通道，给充足民间资本一个合理的投资路径即迫切又重要。因此从这个角度来讲，民间资本进入该领域，参与高速铁路的建设具有较高的可行性。
5.2.2 良好的政策环境已具备
在 2005 年以后的几年，由于民间资本投资渠道少等原因，产生了很多不良的后果，正是由于此国务院于 2010 年 5 月颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新 36 条”,旨在引导民间资本的投资方向，引导游资投向基础设施建设。“新 36 条”中对于铁路建设是这样说的，积极鼓励民间资本投向铁路的主干线和支线，铁路轮渡和机场设施的配套建设。同时，财政部、工信部等有关各部委也将陆续出台对应的举措为民间资本进入基础设施的建设铺平道路。相关部门的做法将直接导致 PPP 模式在中国的发展壮大，为富余的民间资本进入高铁建设提供了一个良机。
为彻底贯彻新 36 条，当时的铁道部于 2012 年 5 月发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》（以下简称意见），该意见进一步完善了民资进入铁路领域的方式和相关政策，使新 36 条的操作性更强，为 PPP 模式在高铁的建设中的使用提供了政策上的支持。意见中指出，对于民资进入铁路相关建设不单独设置附加条件，这意味着民资投资铁路方面的门槛将是极低的，并且投资方向将包括铁路干线、客运干线、城际铁路、煤运通道和地方铁路、铁路支线、专用铁路、企业专用线、铁路轮渡及其场站设施等全铁路项目中去。只要是符合国家审批资质的民营资本将允许参与到包括铁路建设的前期工程勘察、设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购招标。本着公开开放透明的原则，在项目招标条件上，采取无论企业属性的统一招标条件，确保了民资和国资可以同台竞争。
5.2.3 基于合作理念的机制已理顺
我国高铁发展和民资投资渠道之间有一个巨大的利好关系，既高铁建设的扩大对于资金的需求量大和民资投资渠道的不广阔。这就成为了 PPP 模式可以在我们国家广泛的使用的一个得天独厚的优势。PPP 模式要求政府与民间资本共同合作来提供公共项目的建设或者服务，双方通过法律合同结成合作伙伴，使各自发挥其自身优势的情况下形成各方的互利共赢。因此，引入 PPP 模式到高铁项目的建设和运营中，既解决了巨大的资金缺口，又可以引入民营企业先进的技术和管理方式，既提高了高铁的建设速度又可以提供给高铁使用者高质量的服务，而且可以给民资带来稳定的客观的实际收益。比如每年春运的时候，使用铁路出行的人数都达到了十多亿人次，如此充足的客源可以保证民间资本在短时间内回收资金，并且带来长线的现金流。同样民资的参与可以更好的减少政府部门的风险，而政府部门可以更好的做项目和运营的监督者，而这个职能才是政府部门最擅长的职能。综上所述，PPP 模式在高铁项目中的引入提供了可行性。
5.3 我国高铁建设应用 PPP 模式的资本结构优化
从大类来看，融资方式可分为股权融资和债权融资，在过去我们大部分的铁路项目投资采取的是债权融资的方式，通过国家政策性银行发放铁路建设贷款进行投资建设。而随着我国金融业发展并不断同发达国家接轨，可融资方式的创新及多种融资方式并用都可以提高项目的效率，通过融资方式和结构的优化来适应新形势下的新机遇。
5.3.1 股权融资的结构优化
股权融资就是指项目公司的股东通过出售项目公司股权，或进行增发以获得资金。股权融资的特点在于：第一，资金没有到期日，只要公司不破产清算，就无需归还该笔资金；第二，公司股权可以转让无需退还，保障了资金使用的永久性，不被抽离；第三，非优先股未强制每年分红数额，减低项目的付息压力，分红时间、金额可根据项目的实际情况而定更加灵活。
由于股权融资通常可能存在最大的风险就是当参与项目的参与方的自身利益与项目利益产生冲突的时候，项目的参与方可能会因为为了达到自身利益的最大化而损害项目的利益。为此，我们采取的股权融资优化结构，应该是平衡三方利益，并能起到一定制约作用的。相对于传统的合作模式，PPP 项目的股权融资方案，是按照公司法的相关要求建立起来的成熟而完善的管理和治理结构。这个结构是通过股东大会、董事会、监事会、经理之间互相的监督和激励而实现的。由于这套结构已经是非常成1少了一些不必要的风险。
以北京地铁四号线为例，北京地跌四号线是我国 PPP 模式在轨道交通领域的典型案例，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀 4 个行政区，是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。北京地铁四号线采用 TOT-BOT 的组合 PPP 模式，项目总投资额为 153 亿元人民币。以特定的特许经营期、回报率为假设条件，用财务净现值法进行测算得出具备投资回报率部分所占的比例，从而确定政府投资和社会投资的比例。按建设责任主体，将北京地铁 4 号线全部建设内容划分为 A、B 两部分：A 部分主要为土建工程部分，投资额约为 107 亿元，占 4 号线项目总投资的 70%,由已成立的 4 号线公司即政府负责投资建设；B 部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为 46 亿元，占 4 号线项目总投资的 30%,由社会投资者组建的北京地铁 4 号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4 号线项目竣工验收后，特许公司根据与 4 号线公司签订的《资产租赁协议》，取得 A 部分资产的使用权。特许公司负责地铁 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后，特许公司将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将 A 部分项目设施归还给 4 号线公司。在北京地铁四号线 PPP公司中，政府的代表为北京市基础投资有限公司作为政府的监管方，占 2%股份并且具有一票否决权。由首创公司和港铁集团组成的“首创号港铁”作为联合投资方，各占 49%的股份。其中首创公司十分熟悉北京的投资环境而港铁公司则是在地铁的管理和运营方面有着先进的经验，“首创号港铁”属于具备了投资优势和管理优势的联合投资方。北京地铁四号线之所以成为一个成功的案例被广泛的报道和研究，其优势就在于合理的股权结构。参与 PPP 的三方持股比例是 49:49:2 按照国内外资企业法，在轨道交通方面港铁是不许持股超过 50%的，所以持股为 49%,而首创的股份与其持平，使得未来发生一些问题的时候，双方具有平等的地位，而代表政府的京投公司在重大事项上的一票否决权，则体现了项目的属性是基础设施建设需要在建设和后期运营中展现的服务性属性。可以看出这样的股权制度，有利于在重大事项上面的平衡和制约。
5.3.2 债权融资的结构优化
债权融资是铁路建设较为常见的融资方式，通常指铁路公司通过借贷的方式进行融资，由此作为债务方，按照合同约定的要求，定期支付本金和利息的融资方式。债权融资的特点在于：第一，期限确定。债权融资不同于股权融资，融资需要偿还，因此通常分为短期、中期、长期的债权，对于铁路建设来说，投资期限一般较长。第二，清偿的优先性。如果经营项目的公司存在经营风险，可以通过清算完成对债务人的本金和利息偿还，因此，资金提供方会评估融入方的实力来判断提供贷款金额的多少，公司也会考虑负债比，会增加其他融资方式。第三，债权融资属于表内融资方式的一种，会反应在公司的资产负债表中，但不影响股东对公司的控制权，常见的方式有银行信贷、民间借贷、中票、企业债、信托融资、项目融资、租赁等。
5.3.3 推进 PPP 融资结构优化的内生和外在因素
PPP 融资模式的优化和创新，需要我国经济发展环境、政府职能转变及金融发展等多方因素支持。其中内生的因素主要从可选择的融资方式多样化来看，外在因素取决于国家政策对 PPP 的引导 .
（1）设立 PPP 项目担保基金PPP 项目在实施过程中势必伴随着一定的风险，当这些风险变成危险的时候，是谁来保障各个参与方的利益。在相关法律完善的情况下，设立一个担保基金 就显得尤为重要了。首先是民资的利益，当项目在实施过程中由于地方政府换届或者政策改变等地方政府的失信行为，导致了项目的暂停、中断、以致终结的情况，项目进入仲裁或者法律审判阶段，民资的资金没法从项目中抽离，其损失的机会成本、货币成本、融资成本等成本是很大的。而民资的风险承受力相对低于政府，因此一旦项目进入到停滞阶段，民资很可能因为自身的承受力问题而被迫选择妥协，使自身的利益受到极大的损失。如果有一个项目担保基金，可以在此基金中支付一部分的款项去暂时弥补民资的损失，使民资在后来的法律仲裁程序中可以最终争取到一个自身利益不受损失的结果，当项目因为民资的资金链断裂、工程偷工减料等民资方面的原因进入到仲裁和法律程序中时，政府可以依法申请项目担保基金使项目进行下去，保证民众的利益。
毕竟 PPP 项目很多都是基础设施方面或者民生保障方面，所以项目担保基金的建立，是基于对各方应对出现危机时候的一个助力，保障各方的利益，并且使工程可以顺利的进行下去。
（2）进一步放宽养老、保险等资金投资限制据人社部公布，2014 年我国养老金的收益率为 11.43%4,远低于同期中国资产收益率平均值，因为社保资金有着严格的投资限制，虽然这些投资限制是为了使社保资金保值增值，但是相对于过低的收益率，还是不利于每年增加的养老金的供给。如果可以开放养老金、保险等资金进入到 PPP 中以市场化运作，那么不但能保障养老金的投资风险低，而且还可以给这些机构带来相对较高的收益率 .当社保资金、保险资金进入到 PPP 项目中时，也可以给一些民间资本一个示范带动性作用。当他们看到PPP 项目的低风险性、稳定收益率和完善的法律机制，使更多的民间资本敢于进入、乐于进入 PPP 项目中来，不再有那么多的顾虑。同样，庞大的社保资金和保险资金的进入，可以缓解 PPP 项目常年资金不足的局面。2014 年全国社保资金结余为 9.3 万亿，保险资金运用余额 93314.43 亿元，当这些钱可以进入到 PPP 项目中来的时候，不但可以解决 PPP 项目融资难的问题，同时能够给这些资金一个更稳定的收益，形成良性的投资局面。
（3）积极开拓多元化的融资渠道2015 年“两会”上，李克强总理在政府工作报告里明确指出：大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。
这段话明确的鼓励了 PPP 在铁路等基础设施方面的应用，并且使 PPP 得融资方式得以从顶层进行明确的鼓励和支持。大幅放宽民间资金准入，这就是鼓励产业基金、信托基金、理财资金等资金广泛的进入到以 PPP 模式为主的公共服务的提供和基础设施建设中来。同样可以采用资产证券化的方式、股转债等方式，盘活现有的支线铁路、高铁轨道维护以保养等公共服务设施和领域、使其可以减轻地方政府和铁路公司的债务负担。
（4）完善市场准入和退出机制一个健康的良性的市场其重要的特征之一就是良性的进入和退出机制。如何划定一个门槛，即可以保证整套系统的高效性的，又不把众多的民间资本挡在门外就显得尤为重要。同样，当进入到 PPP 项目中的某个方面已经不适合继续在此项目中，如何能让他稳妥的、安全的退出，也是一个不可回避的问题。
一个开放的市场，其门槛是很低的。但是由于本文的 PPP 项目主要是研究高铁领域，而这个领域需要的专业性很强、资金量较大，无论是在项目的建立、实施还是后期的运营中，都关系到很多群众的切身的生命和财产安全。所以，有一定的准入门槛是有必要的，但门槛的设定要因地制宜，切合实际。可以参考我国 A 股即将实施的注册制，在参与各方提交一定的必要的书面文书以及证明以后 就可以进场，参与公开招标。政府是项目的提供者也是项目的监督者，所以在技术水平高的前提下，可以适当放低参与资金的门槛，让更多的民资参与进来。
