第 6 章 推进 PPP 模式推广及应用的对策建议
6.1 细化相关法律法规的制定
在 PPP 立法方面，有很多人认为 PPP 是一种商业模式，可以适用于商法或者更确切点说，是合同法范围内。只要在原有的法律中稍作增减就可以实现 PPP 模式的法律覆盖。而另外一些人认为 PPP 已经是一种新的模式需要单独成法，以前的法律及时作出修修补补也不能更好的适应这个新的模式。本文倾向于后一种，因为在世界范围内来看一些 PPP 项目做的特别好的国家有经验的国家，都是为 PPP 单独成法。比如美国、加拿大、日本、韩国等，这些国家都对 PPP 模式建立了新的更为详细的有针对性的法律法规。虽然英国没有专门出台针对 PPP 的法律，但是，英国政府在鼓励 PPP 模式发展中不断推出具有权威的各种引导文件，如英国财政部早在 2003 年就公布PFI （Private Finance Initiative 私 人 融 资 活 动 ） 里 面 的Meeting the Investment Challenge 这个白皮书里面详细的列出了 PPP 中民间融资主体的权利和义务，可以视作英国政府在 PPP 模式中的主要态度。随着我国民间资本的越来越充实，更多的民间资本有意愿进入到基础设施的建设中。而 2015 年初的两会中，李克强总理在政府工作报告中也明确说明，要下放更多的稳定盈利的项目到民间，让更多的民间资本进入到其中，那么关于 PPP 方面的法律法规的出台就成为了一个亟待解决的问题。
2013 年 12 月，财政部、国家发展和改革委员会分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对 PPP 模式的推广和实践进行了较为明确的规范；同时，财政部还公布了30 个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。2014 年 9 月安徽和福建省政府基于财政部财金[2014]76 号发布了地方版的 PPP 操作指南和指导意见；11 月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份也相继出台了推广 PPP 模式政策文件。PPP 模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。《操作指南》和《指导意见》，以及各省的 PPP 政策文件为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本 PPP 项目的实践。
我国在 2015 年初制定了《立法法》，其中明确了立法的程序和规范。PPP 模式正是应该在规范的完整的细化的法律条文之下才能更好的运行，古语“无规矩不成方圆”道理在于立法现行的重要性。在完善的法律之下，参与 PPP 的各方才能放心的明确的行使自己的权利，承担各自的义务，政府对 PPP 模式方面的立法更体现了其希望PPP 的参与各方的支持，因此一套可以公开透明、可操作性强、明确细则的法律法规是 PPP 模式推广的基础。在 PPP 模式里，政府由项目的承建者和服务的提供商，转变为监管者和委托者，这就要求我们对处理各个参与方的关系提出了更高的要求。处理在项目运行过程中面临的问题和事后对利益的分配。每个行业的 PPP 模式是相似的，但又不尽相同。政府应该充分发挥自身的监督作用和扮演好委托人的角色，这就需要一套公平而公正的行事法规或者完整的法律。这些法律法规是要随着时间的变化、市场的变化制定和改订，并且有一定的持续性、公开、公平、公正。
在具体操作上，应该在法律层面上对政府部门和企业和其他参与方的法人进行规范。对私人部门在项目中所承担的责任和风险进行明确的界定，以保护所有参与方的自身利益不受损失。并且在发生风险的时候更好的明确责任，为善后处理事宜提供依据。基于 PPP 模式下，项目的建立、融资渠道、经营方式、管理方式和后期的维护模式等各个阶段都应该根据规定的流程进行政府招标、民间参与的方式进行。并且通过法律法规对所有的参与方进行约束，保护各个参与方的利益。
6.2 进一步完善投融资模式
目前我国 PPP 模式在基础设施建设中的应用已经有案例可以借鉴，但是在项目的推进和推广方面还应积极发挥政府作用。政府应该在此过程中，完成原有投资主导人角色的转化。从我们社会主义市场经济的体制来看，政府应充分发挥资源配置的作用，积极推进各方在 PPP 模式中发挥各自的权利义务，秉承“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，坚持在市场的引导下投资，放开企业的自主决策权利，提供多种融资渠道和方式，鼓励和规范中介服务，并且在成功和失败的案例中不断改进，完善新型投资体制的建立。
自 2013 年 3 月根据国务院机构改革和职能转变方案，原国家铁道部撤销，新组建了中国铁路总公司和国家铁路局，实现政企分离。正是这样的改变，使得我国高铁的投融资的多样化成为可能。依照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的原则，地方政府、社会资本可以通过各种方式以 PPP 的模式参与到高铁的投资建设中来，并建立各种具体模式下的投融资参与和退出的方式。尤其是铁路建设发展基金，目前的参与率除了四大行入股外，社会资本的参与程度还不高，应该制定固定及浮动收益计划，合理定位基金的收益，在保证投资人利益的基础上，保证充足的资本可以用来投资铁路建设。各地可建立分级基金，用于当地的资金筹措和铁路项目投资，由于铁路投资具有一定区域性，项目的难度和投资的周期不同，可对项目进行评级，根据评级确定相应的收益水平，以此来规范高铁项目投融资的进入和退出，同时还可发行铁路债券，成立投资公司进行股权融资等方式，积极吸引社会资本。对于已有的投资项目，可进行二次开发，充分利用铁路土地综合开发政策，提高铁路投资的综合开发收益，如高铁联接半小时生活圈内的土地综合开发，路段的品牌建设及旅游线路建设，进行投资的外延项目开发等。
6.3 加强项目的监管和激励
在 PPP 模式下，政府的角色一定要发生转变，政府从原来高铁建设的投资者，变为与私人部门的合作者。在合作的过程中，私人部门作为投资的主导，而政府应该加强对项目的监督、指导工作。在这个过程中，政府应加强对基础设施建设的投融资体制进行不断优化和改革，在项目推进过程中，突破原有管理制度的藩篱，创新符合新型投融资体制下的管理模式，以便更好地发挥政府监督、指导以及合作者的角色。【1】
由于政府在投融资结构上的转化，导致实际承担的项目风险和商业风险降低，但由于高铁项目作为公共性较强的物品，项目的实施质量尤为重要，因此，应加强对PPP 项目的监管。公私合作双方既是经济合作关系，又是法律上的规制与被规制的关系。由于 PPP 项目的周期一般较长，这就要求政府在监管的过程中，遵循市场经济的运行规则，公平公正的维护各方利益，在建立法律法规的基础上，严格监管各方的行为，保证项目长期、健康、稳定的运行。同时，由于私人部门参与公共基础建设，存在技术创新和投资回收周期长等难题，为了推进 PPP 模式在高铁领域的应用，应该建立科学有效的激励机制。私人部门资本参与 PPP 模式的目的是追求稳定的收益，公共部门的目的是保证项目建设推进及运营质量，因此，激励机制的主要矛盾在与风险和收益的平衡，避免出现私人部门偷工减料，或出现项目亏损的状况。
我们可以从两个方面来进行激励的设置：一方面，政府阶段性补贴。从“收益共享、风险共担”的合作机制来看，在项目设计初期，应设定在未来可能出现的风险下，政府能够提供的最大同期补偿空间，及明确补偿所对应的严格的情况，这样以来既能够保证项目投资者可以平稳度过系统性风险，还能够避免投资方的不作为。另一方面，定价机制的确立。在目前我们可循的对于基础设施建设 PPP 模式国内的案例来看，北京地铁 4 号线项目、杭州湾跨海大桥项目等，在运营过程中都存在定价及收益分配的问题，通常地方政府出于吸引资金的目的，会给与社会资本过多承诺，甚至对可能出现的市场风险进行兜底。例如中国北方某城市水厂 BOT 项目，政府特许经营 20 年按高水价购水，企业经营 5 年就收回全部投资，导致政府遭受巨额损失，这种政府兜底了运营风险，而私人资本获得了无风险高额回报的情况是管理低效的表现，更是权利义务界定不合理的结果。而从国外的一些经验来看，科学的定价机制确立能够促进项目内生的驱动力，比如英国希思罗机场（BAA）项目，英国航空管理委员会负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年会根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。这样一来，在不同的周期内，经济环境和市场政策的不同，会进行动态修正和调整，尽量保证定价符合市场运行规律，这样也会倒逼企业通过降低成本、提高管理效率等方式，提升运营效果，形成良好的正向循环机制。相反，如果由政府单一方面提供此项公共服务，就可能出现逆向激励，政府被迫雇佣更多的员工，导致资源浪费和效率低下。由此得出，权衡 PPP模式内涉及的各方，包括政府、社会资本和公众多方的经济效益、社会效益。既要避免社会资本利润超出合理区间，又要防止公共服务价格高企引发公众不满情绪，出现社会问题，定价的原则和机制就尤为关键。
6.4 建立风险和问责机制
PPP 项目的风险管理应该从三个方面进行管理：项目开始前的风险防范预案，项目进行中的监管，风险发生以后的处理。项目开始前的风险防范预案，是指在项目开始前，可以根据项目的参与方，以往类似项目会遇见的风险，针对本次项目可能出现的风险进行预案设置，从而在风险发生时能够有效应对。在项目进行中，应该时刻关注风险的苗头，争取在风险刚刚出现的时候就解决，或者在风险还没造成恶劣的不可挽回的影响的之前，中止项目减少风险带来的损失。风险发生后的处理，当风险的发生成为既成事实，那么正确的、快速的处理风险带来的后果就成为了重中之重，尤其要提前建立起符合各方利益的风险防范和应对机制。选择风险防范措施时，首先必须考虑成本与效益原则，比较防范风险的措施的成本和成功防范风险而带来的效益大小，当风险防范措施的成本小于防范风险带来的效益的时候此措施可行，当防范风险措施的成本大于防范风险带来的效益的时需找出更优的方案。当然风险防范措施的选择还应该考虑到项目参与各方的实际承受能力，所以在风险防范措施选择时应该本着高效、有效、速效的三效原则。 而面对已经发生的风险，要严格执行问责，找出问题所在，是权利义务不明确，还是流程出现问题，还是突发情况，不断完善和建立起风险和问题机制，才能保证在多方参与的情况下，PPP 项目的平稳运行。【2】
6.5 重视专业人才的培养
由于我国的 PPP 项目开展较晚，发展时间不是很长，所以相关的人才贮备也不是很多。关于 PPP 方面的专业人才，不但要掌握很多的金融知识，而且要掌握相应的项目建设领域的专业知识，比如本文的 PPP 模式在高铁中的应用里面相关的人应该同时掌握部分金融知识和高铁的建设、运营、管理方面的相关知识。这样的跨界人才不能单靠高等学府的某个专业院系，更应该采取更多的新兴教育手段，培养更多的相关行业的人才。比如通过一些第三方培训机构，有针对性的开展一些项目培训班，提高跨界人才的再学习时间，使得高铁运营的人才，可以接受金融方面的培训一类的使其可以负担起 PPP 模式的建设运营的能力。
对于专业的 PPP 人才的培养方式，可以采取网络教学、专题讲座和高校培养相结合等方式，还可以输送该领域的人才去国外一些 PPP 模式很成熟的国家学习经验，为我所用，借鉴外国先进的管理模式。第一，网络教学的方式。现在的网络教学很盛行，早在 2008 年，美国加拿大的很多大学就采取让教授在线讲课，不同地区的学生在线接受教育的模式。最早的一门课程叫做《连通注意与连通知识》，这门课程有 25 位来自曼尼托巴大学的付费学生，还有 2300 多位来自世界各地的免费学生在线参与了这门课程的学习。后来，很多的教授参与到了网络教学中来，所有的课程可以通过RSS feed 订阅，使很多远在异国他乡的人接受了良好的教育。第二，开展专题讲座的方式。专题讲座可以请一些在 PPP 模式中有经验的相关工作人员，在 PPP 模式方面有专门研究的学者，去讲解一下 PPP 模式在运行过程中遇见的问题和相关的解决方案。这种方式针对性较强，能够在短时间内培养出一批可以解决问题的专业人才。并且通过在讲座以后的对 PPP 项目的实际考察、分析、交流、讨论等方面，能够理论结合应用，在讨论中解决问题，在项目的运营过程中加深自身的能力。第三，输送至高校培养。高校的作用是不可忽视的人才是一个持久的战略，更加系统和完整。专业的人才梯队的培养就是重中之重，这就需要高校的广泛参与，高校在培养某个方面的专门性人才的时候可以多搞跨界的交流，培训教育。使高校的学生不但精通自身的本职专业，更能触类旁通的了解到更多的其他行业的知识，也可以直接在高校开设相关的课程进行系统性的培育人才。第四，广泛开展国际合作。世界的联系越来越紧密，没有一个国家可以独立于世界之外。PPP 的模式在世界范围内广泛的运用，所以国际间的合作就显得尤为重要。各个国家之间的定期学术型的交流或者专业的交流。如果有相关的论坛定期举办，那么对于同世界范围内的 PPP 模式的发展和交流有很大帮助。
