少数民族地区行政伦理建构困境探究

　　行政伦理学论文（期刊特推版8篇）之第七篇

　　摘要：在治理理念关照下,努力实现政府职能及角色的根本转变,实属变革之大势所趋。在我国经济社会转轨的过程中,结合行政伦理之公共价值与地区特色,迫切要求行政伦理转型同步跟进,而当前民族地区行政伦理建构的滞后,仍是个亟待解决的公共治理难题。在进行个体行为选择时,行政主体必然面临一定的价值判断困境。因此,在责任服务型政府视阈下,探讨民族地区行政伦理失范的成因及对策,必然包含一般意义上的共性与个性,但同时必须依据民族地区的实际情况,努力探索实现行政伦理本土化的途径。

　　关键词：民族地区,行政伦理,困境,路径

　　任何行政人员作为单一的行动者,不仅因“公共性”的职责要求拥有了角色共性特征,更因其对现代公共价值的垂直依赖,表现出了普遍价值之维与个体行为之征的糅合[1]。然而,由于各个地区的历史、文化传统及经济社会发展程度不同,特别是民族地区的行政生态天然独具特色,因而,其行政伦理建构亦须进行相应的制度文化变迁,这使得探讨行政伦理建构之地区差异成为一种必要。少数民族地区的行政伦理,因应其行政生态的特殊性价值,往往呈现出不同的行为动机和状态,由此表现为不相容的规范竞合及个体伦理冲突。因此,结合少数民族地区的基本行政生态,以思辨当今行政伦理构建之普遍价值与地区特色,尝试厘清二者的差异与相似处,具有很大的现实研究意义。

　　一、少数民族地区行政伦理建构的意义

　　改革开放以来,在目前的行政规范竞合约束下,行政伦理的抽象隐性引导功能,明显具备了无法比拟的柔性管理效果,而围绕着公共责任、伦理法制化和监督机制等话题展开的丰富研究,亦使其成为当下的研究热点之一。涉及民族学、社会心理和行政管理等多学科的民族地区公共行政,兼具了很强的交叉性研究特点,因而,结合民族地区行政生态的实际情况,探讨其行政伦理的基本建构路径,是一种有很大实践意义的理论研究取向。

　　行政主体本身肩负着多重道德义务,在行政资源有限的前提之下,个体行为模式存在着替代效应,即无法同时实现诸多不相容的价值,在处理利害关系及分配政策价值时,必须做出坚定的伦理价值选择,从而引发了事实上的行政伦理困境[2]。因此,加强民族地区行政伦理的建构,不但能够为其今后的改革提供价值导向,不断完善公共人事制度,而且有利于进一步促进其廉政建设,增强行政人员的公共责任理念,不断提升政府的服务能力和水平。所以,民族地区行政伦理的建构,不仅提供了一个规范性的观察视角,成为衡量地区经济社会发展程度的重要指标,培育现代和谐行政生态的良好催化剂,而且深刻地契合了我国传统的行政价值体系及文化,成为现代行政伦理价值体系之重要补充及完善。

　　二、少数民族地区行政伦理建构的困境

　　行政人员的价值取向产生凝练于其职业活动,在很大程度上诉诸于从政者的道德,是市场经济的公共要求在意识深层的积淀。作为最接近群众的民族地区行政人员,一旦出现不和谐的行政伦理失范情形,必然会减弱其为人民服务的动力,甚至会导致价值观的混乱与颠倒。因此,行政人员的行为模式选择,不仅需要遵守法律法规的刚性外在约束,更需要个体在道德价值确定上实现自我价值。当前,民族地区行政伦理建构所面临的困境,主要体现为以下几个方面:

　　(一)责任意识薄弱,角色混乱,缺乏公共观念

　　行政人员作为代行民权的现代国家公仆,扮演着多元利益和公共秩序维护者的重要角色,牢牢掌控公共权力的行使,不得不面临着多重利益价值取向的检验。作为一名民族地区行政人员,必须始终考虑自身所处的复杂行政环境,时刻将民族特色放在突出位置,主动运用公共权力去调节各种社会关系,并且保证符合公平正义的社会原则。因此,民族地区行政人员的社会定位离不开两个根本支点,即与生俱来的人民公仆与职业群体双重身份,然而,这种在现实行政活动中的特殊政治地位,很容易出现相互对立的利益分化倾向,从而导致个体角色在对立冲突中必须做出艰难的选择[3]。

　　少数民族地区的经济社会发展相对落后,并且带有浓厚的地方民族特色,这在某种程度上,更加助长了其普通民众心理的敏感与脆弱,所以,在任何具体的行政事务中,行政人员必须首先充分认识到这种潜在的差距,以便妥善应对各种突发危机情况。可如今,部分民族地区行政人员缺乏责任心,其公共观念往往趋于薄弱,以致消极应付其所承担的权责,结果导致行政价值取向出现了一定偏差,反映到具体的政府现实行为中,则褪变成诸多典型的行政乱象,如不从实际出发,仅满足于本届政府任期,行政规则随意多变;政府随意承诺,出尔反尔,不遵守执行诺言等等。政府公信力的持续不佳,将会难以平衡整个社会的运行状态,以致破坏既定社会规则的权威性,严重冲击着政府公信力的价值。

　　(二)价值观层次低,心理不健全,缺乏行政道德

　　少数民族地区多民族混居的状况很常见,经过悠久的历史文化熏陶和实践积累,已经形成了固定的文化传统、宗教信仰、风俗习惯等,而在面对具体行政活动的过程中,由于行政人员的政治价值观层次低,且缺乏根本性的认知态度改变,必然影响到其行为准则的确立和选择,容易缺乏对少数民族的理解与宽容,妄自轻视其固有的历史文化传统,极易诱发少数民族同胞的反感和仇视。而更为糟糕的是,民族地区政府与群众之间的沟通纽带,往往大都流于形式,并不具备实际的对话联系功能,这就在政府和群众间形成了一堵无形的墙,割断了正常的矛盾消解沟通渠道。

　　民族地区行政人员的现实行为选择难以超脱于客观制约,一旦行政权力渗透介入社会生活的各个角落,在提供公共服务的过程中,透过选择主体的行政人员活动范围及空间,能够反映出其所具备的行政道德水平[4]。民族地区行政人员具有特殊的职业身份,可藉其被赋予的地位合法占有各种稀缺资源,从而实现自身利益的最大化。因此,由于公共利益与私人利益的对立角色矛盾,在不断变化的外在行政环境中,行政人员的价值构建容易缺乏稳固的心理基础,从而在行使权力的过程中,很容易造成个体的行政混乱和不作为,继而诱发政府与当地传统聚居族群的冲突,造成了情感上的剥离和隔阂,影响当地社会的长远稳定发展。

　　(三)监督乏力,法制不健全,制度化伦理缺失

　　对于相对落后的少数民族地区,因应于具体的行政活动中,行政人员很难持有坚定的信仰,容易出现情感和价值观动摇,产生消极的心理排斥情绪,进而导致公权力异化为谋私的工具[5]。在行政伦理的各项监督机制中,往往过于强调体制内的监督,致使以媒体与公众为代表的第三方监督,很难实际介入直接的监督环节。此外,随着社会主义市场经济的发展,公民大都将注意力集中于小众化的集团利益,渐渐缺乏履行公共责任与义务的热情。再加上政府轻视事前行政伦理监督,将行政监督的重点放在了惩治上,而执行者本身的能力又十分有限,从而造成了监督预防功能的丧失,最终导致监督工作不能有效进行。

　　民族地区少数民族杂居,地形复杂多变,地域差异性大,其存在的经济、文化、民族等,具有很强的复杂性。由于直接掌握国家公权力,民族地区的行政人员能够控制参与资源的分配,难以在公共利益与私人利益之间作出权衡。在现实的行政环境中,少数民族地区法律制度不健全,现有立法大多过于泛化,法律效力不足,而且大多缺乏实际可操作性,这一切都成为了其行政伦理建构的法制瓶颈性条件。在社会分工中有较高地位的行政人员,出于较大的现实生活心理预期落差,不难理解产生负面的职业情绪,由此为了获得与之相适应的经济增收,很容易便误入以权谋私的藩篱,妄想利用职务所赋予的权力来获得不当利益。

　　当前,少数民族地区正处于经济社会发展的关键期,其行政伦理原则、精神和规范正逐步转化为相应的制度形式,而鉴于目前过低的风险成本考量,行政人员面临着不可避免的角色及利益分歧,然而,文献化的行政伦理规范在实践中,往往落后于现实的动态行政环境,制度化的伦理规则尚未得到刚性地确立,仍然缺乏完善系统的制度形式,特别是适应于地区发展的本土化行政伦理。我国目前仍处于经济社会转型的特殊期,尚且缺乏关于行政伦理的各项严格规范,这极大限制了行政伦理的完整性与系统化,使得行政伦理的建构缺乏现实的制度依据。

　　三、少数民族地区行政伦理建构的主要路径

　　行政伦理不仅包括一般行为规范的伦理约束性,而且还由于行政活动所固有的特殊性质和地位,决定了其必然要有特殊的伦理要求和内在规定性[4]。针对伦理规范与法制缺失这两大制度性障碍,少数民族地区行政伦理的建构,可从以下方面着手:

　　(一)优化政府职能,强化责任意识,践行公仆理念

　　责任与服务,是民族地区行政伦理建构的价值核心,更是少数民族地区行政人员应当坚持的伦理规范精髓。以人为本是我党的核心执政价值理念,这就决定了社会主义行政必然要求为人民服务,前者突出了服务的一般行政色彩,后者则强调了服务的特殊政治性质[6]。因此,少数民族地区的行政人员必须牢固树立正确的政治和职业信仰,坚定地团结少数民族同胞,维护少数民族群众的根本利益,熟悉尊重其风俗习惯和宗教信仰,自觉维护党和国家的民族路线、方针和政策,体现出国家和党对少数民族的照顾和关怀。民族地区政府应全面优化自身的各项服务职能,将行政美德伦理吸纳为治理有效性的根基,从而为社会治理提供丰厚的德性及人格支撑。

　　在少数民族地区行政伦理构建的过程中,必须在建立信仰公德的道德坐标基础上,大力倡导合乎正义的行政道德,培养具有德性人格的行政人员,使其对公权力以及个人定位有着充分自觉,从而最终确立无私奉献的价值目标。民族地区行政人员应确保做到权责相统一,不断提高自身的思想道德修养,牢固树立以民为重的崇高政治目标,将人民群众的利益作为根本出发点和落脚点。对少数民族地区行政人员来说,执掌公权力即意味着自愿承担责任与义务,而崇高的实践目标赋予了责任以伟大意义。因此,强化责任意识与信念,这是民族地区行政人员践行公仆理念的指向标,只有真正地实现责任与义务相统一,才能确保其行政伦理的建构有根可循。

　　(二)吸取德性传统,提倡个体内修,强化伦理教育

　　民族地区的行政伦理价值取向并非一成不变,而是随着经济社会变迁始终处于动态的变化中,其公共价值信仰所仰照的判断主题,在于推行以责任为核心的行政理念,使责任服务意识不断内化于身,外现于行。责任意识能直接干预其行政人员的职业活动,只有内化为行政人员内心中的信仰,责任伦理才能焕发出真正的活力。通过充分利用德性资源开展伦理教育与价值培训,不仅能够全面提升行政人员的伦理层次归属,其良性运行亦可借此获得普遍认同和有效实践[7]。因此,结合我国悠久而深厚的德性伦理传统,以夯实我国公共治理范式变迁的伦理根基,实现儒家政治哲学与西方美德伦理的交汇融合,有利于实现民族地区行政伦理内核的升华与重构。

　　加强新常态下少数民族地区行政伦理的建构,必须树立以人为本的行政理念,在充分把握公共角色的基础上,推进廉洁高效的行政文化建设,建立良性的行政伦理利益观,不断加强行政伦理道德建设。在培养个体行政意识的过程中,通过内在的价值观念引导,以启发其理性调节不同的利益关系,进而培养个人的伦理自主性。还可以单独设立伦理道德监督执行机构,并保证其考核评估的相对独立性,以营造良好的行政文化氛围,强化行政人员的伦理培训体系,不断健全完善行政人员的伦理培育,使之将制度化的外在约束内化为道德标准,从而具备更加强烈的社会责任感。

　　(三)加强社会监督,健全法制建设,推进伦理制度化

　　在治理行政伦理失范的进程中,立法以及各项机制的完善,是重构行政伦理体系的制度化基础。行政伦理立法不仅包括具有普遍适应性的法律法规,还要针对民族地区自身的特点,制定适应地区性特点的法律法规。对于少数民族地区行政伦理的建构而言,应将行政人员在行政环节中所遵循的道德规范、工作原则及实践经验等,通过正当的立法程序上升为国家意志,并借助国家强制力以维护其法律的尊严及权威性。此外,民族地区政府必须主动放低姿态接受社会监督,将德育考核内容加入选拔过程,以规范行政人员的日常办公行为,牢固树立起立德为民的政务风向标,最大程度上遏制伦理失范行为的发生。

　　公平是社会正义的第一要求,行政人员应以公正的心态行使权力,而少数民族地区政府应充分结合实际情况,在不违反相关法律法规的前提下,灵活运用宪法赋予的民族自治权力,制定出符合本地情况的法律规定,细化行政伦理立法,构建本土化的伦理法制框架,做到因地制宜,实事求是。大力构建地方化的制度化伦理,是民族地区行政人员实现社会分工专业化的动力之一,提高行政职业素养的重要参考依据,引导着广大行政人员的价值取向和情感追求。除此之外,政府还可以大胆尝试新的工作形式,以谋求更接地气的行政作为方式,为规范各项具体的行政行为提供工具引导。

　　综上,少数民族地区行政人员的建设有其自身特殊性,应将这种特殊性与其它地区的行政伦理建设方略相结合,根据现阶段民族地区的实际情况和存在的问题,逐步完善民族地区的公共行政体系,以保证行政人员熟悉认同当地的民族行政背景,将外在压力转化为内在动力,强化自身的道德意识和服务意识,使行政伦理建设具备更强的可操作性[8]。总之,民族地区社会主义行政伦理的构建,是一项任重道远的艰巨任务,必须积极构建符合地区特色的行政生态体系,实现行政人员公共角色的平稳良性过渡,深刻把握伦理价值的治理有效性取向,并将其贯穿于公共行政责任与服务的追求之中。

　　参考文献
　　[1]王云萍.公共行政伦理:普遍价值与中国特色[J].中国行政管理,2011(1):103~108.
　　[2]李春成.论行政伦理两难的成因[J].中国行政管理,2011(6):42~45.
　　[3]丁成际.行政伦理失范的表现、原因及其规避[J].江汉论坛,2011(3):60~62.
　　[4]王晓莉,陈勇.行政伦理困境与行政行为选择[J].伦理学研究,2004(3):61~65.