1 库珀行政伦理思想产生的历史背景
库珀（Terry L·Cooper）所编着的《行政伦理手册》中认为历史上存在着对于行政伦理规范性追求。但是，因为在 19 世纪末 20 世纪初改革时代所最求专业主义和技术理性驱逐了行政伦理，而后在道德真空的情形下产生了对于规范化行政伦理学的诉求。
1.1 改革时代的影响。
美国的改革时代（The Progressive Era）从 1896 年到 1916 年。改革时代主要改革对象是大型商业的掠夺、社会病、以及各种剥削。结果就是一些列进步改革浪潮的出现：童工立法、最低工资、妇女直接选举议员的选举权、各种信任的崩溃、终结任免权、建立廉洁政府、以及管理良好的工业。各种各样的社会阴暗面得到了揭发。
在改革时代中，保守主义商人引用杰斐逊的（Jeffersonian）观念，强调维护私有财产和建立有限政府。然而在另一方面，改革者引用汉密尔顿的观念，认为政府不仅仅服务于经济目的而且服务于社会目的。所以，改革的目标就是汉密尔顿型政府服务于杰斐逊的观念。在许多情况下，现实变为一个汉密尔顿型的政府服务于在杰斐逊外表下的商业利益。
有远见的大型企业力求政府规制以消除不必要的竞争，并且尽可能的使经济形态合理化。例如商务部这样的客户型机构于 1931 年应运而生，致力于服务"客户"的利益。在公共诉求下，监管机构出现了意图监管客户机构。
在改革时代中，公共管理文献数量增长迅猛。这个时代，也是公共管理诞生的时代。现代公共管理的开创者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson），在这时代所扮演的角色更是一个卓越的改革者。了解改革时代对当代公共管理特别是伦理领域对于审视整个我国行政道德建设有着极大的参考价值。
在此需要阐述广泛应用与公共伦理的专业伦理概念，以及在当时引发道德推理（moral reasoning）的专业伦理（professional ethics）概念。但首先，改革时代对于当代公共管理无比重要这一观点，在此需要进一步阐述。
现代福利自由主义国家的雏形源自改革时代，而不是之后的保守主义思想（conventional wisdom）盛行时期。正如 Weinstein 所说"…政治性意识形态已经主宰了美国，自由主义国家（liberal state）以广泛解决问题的形态已经形成，以新自由（New Freedom）、新政（New Deal）、新边界（New Frontier）、和大社会（Great Society）等名字被我们熟知。其中一部分在第一次世界大战结束时已经形成。"公共管理的基本特征和轨道在改革时代之时已经日渐清晰，而且公共管理的发展也肇始于那个时代，无论是实际操作还是理论设想都从未脱离这些基本框架。这意味着凯恩斯主义、罗斯福新政等国家干预成为政府的重要选择，进入了官僚体制的视野。
Skowronek 分析了这个时期的政府重建，1877 政府重建的结束作为这个过程的的开始。这种转变起初仅仅是修完东墙修西墙，并且仅仅是受到政治压力或者社会权力组织的压力之下的反应。这些效果时常事与愿违。然而，在 1896 年的总统大选可以视之为一个分水岭，之后出现了一个更加系统的重建。至此，根据Skowronek 所述，在改革时代联邦政府开始以新的目标和利益为中心开始重建，并且做的越来越好。这一时期的政府重建有对新民主的承诺有：支持公司保守主义、支持专业主义、以及对政府合理性的追求。
而后，专业主义和技术理性进一步渗透到政府层面。
1.2 专业主义技术理性的兴起。
专业协会在十九世纪后半期的演变正处在改革时代，揭示了在公共行政以及其他领域的专业伦理现状。简而言之，科学的科学分析思维模式赢得了改革和进步的支持。改革和进步直到世纪之交一直都是大多数职业精神气质主要组成部分，改革和进步可以住宿到站前美国大学课程中对于道德哲学的重视（Bryson,1932）。
Thomas L. Haskell 在 The Emergence of Professional Social Science 一书中分析了 1865 的前美国社会科学协会 （ASSA）的历史。
此后，遭遇了他称作"专业权威危机"的问题。改革和进步，与十九世纪后半期存在于美国社会科学协会的科学性和客观性艰难共存。美国社会科学协会成员主要来自于学术界，不过也有意在从事慈善和监狱改革以及其他事业的人员。
很多成员同样参与了社会福音（Social Gospel）、肖托夸（Chatauqua）、以及（urbanreform）一些列运动（Ross, 1979:118）。David Rothman 的 The Discovery of the Asylum（1971）是对于成为十九世纪后半期专业主义的改革种子的良好例证。然而逐渐的，专业协会变得越来越分散化、学术化、以及科学化（Ross, 1991），这与改革和进步的初衷渐行渐远。因此在专业组织内部不得不做出最终的决定。Haskell 将 1890年代的"分水岭十年（watershed decade）"视之为转折点。
对于专业主义和技术理性中我们仅从专业性协会的产生这一点就能窥其一斑。1886 年美国经济协会 American EconomicAssociation （AEA）建立之时，RichardEly 尝试保留两种方向，在他看来对于经济的科学分析尤为重要。他这么说：
我们将国家视为能够人类进步带来积极帮助帮助的教育和伦理机构…我们认为放任学说在政治上是不安全的，在道德上是不健全的…我们认为劳资之间的斗争回来带大量的社会问题，而解决方法不可能缺少教会、国家、和科学的帮助。
1880 年代，美国经济协会、美国历史协会（American History Association）、美国统计协会（American Statistics Association）的成立，不仅说明了社会科学专业化的增长也说明了在美国社会科学协会（ASSA）的与之间致命的矛盾。在 1903年美国政治科学协会（American Political Science Association）和美国社会学协会（American Sociological Association）的建立，美国社会科学协会（ASSA）的消亡便是不可避免的了。哥伦比亚大学的 Franklin H. Giddings 教授明确指出，就像美国社会科学协会的 1894 社会科学会议他们确认的一样，这个协会正在消亡。
这无疑表明在专业协会的流行下传统协会的衰落。
在学术界以外也出现了类似的趋势，一些列专业协会在十九世纪成立，包括牙医协会（1840）、医生协会（1847）、药剂师协会 （1852）、建筑师协会 （1852）、土木工程师协会 （1867）、律师协会（1878）、和会计协会 （1878）。其中，1903 年成立的美国医学学会（American MedicalAssociation）旨在科学用药最具代表性。
美国医学学会会议（AMA's Council）在关于医学教育（Medical Education）的问题上，为了确保符合医学教育的"科学用药"的原则，采用了授权 AbrahamFlexner 访问各个医学院。Larson（1977:163）总结道这个过程的特点："十九世纪和二十世纪的第一个十年的改革运动有着同样的一般原则：集中、合并成大的单位、由专家组成的高效率管理、以及以技术角度看待所有问题…".改革变成等同于科学技术性的专门技术。Flexner 总结道（Larson, 1977:163）："我们要更少并且更好的医生","医学院的大门不再向社会闲散人员开放。"Flexner 奉行这个格言并且建议全美131所医学院削减至31所，只留下能够以"现代科学为依据（modern,scientific bases）"的学校（Larson, 1977:163）。
至此，专业主义和技术理性一统天下，道德问题和伦理研究被逐出公众视野，美国进入了一个实用主义大行其道的时期。
在改革时代渐入尾声之时，专业化主义已经意基本完全味着更多的依靠科学、科学分析思维方式、以及职业的专门化和专业化。
这也同样意味着作为专业主义标志的改革和进步的消亡。改革和进步的原则，他们是在十九世纪后半期当他们专业化主义（professionalism）的精神气质（ethos）重要组成部分，他们很大程度代表了当时职业的公共服务精神（public serviceideal）和伦理标准（ethical standards）。他们留下来技术专家，不过这种道德上贫瘠的专业主义需要由道德准则来填补。因此带有空想色彩的现代专业主义便出现了。
1919 年，"跨专业会议（Interprofessional Conference）"于底特律举行，其目的是："在职业内外将各行各业从私立主导下解放，设计一些列更好地利用专业传承和技能方法和过程，服务于社会利益并开创职业间的新关系。"围绕着这个会议目标各个职业的各种伦理准则被广泛的探讨，发表于这个具有历史意义的会议的论文便是最好的证明。随后，这些论文连同 22 个伦理准则于 1922 年 5 月以"职业与商业伦理"的名称发表于美国的政治和社会科学学院纪事（Annals of theAmerican Academy of Political and Social Science）。这些被采纳的伦理准则的只有一个除外剩下的全部出现于 Haskell 所说的"分水岭十年"即 1890 年代-1900 年代，出现时间从 1904 到 1922.这个例外的伦理准则出现于 1852 年，其描述了职业略显矛盾的动机，相比之后而言当时看来更为明了：
美国药师协会（American Pharmeceutical Association）包含了全美药剂师和药商，致力于推动自身职业实用与科学的关系，他们反对不正当竞争，再多的知识和技能也不能在不正当竞争中保护其自身和公众，他们也拒绝以牺牲质量为代价的各种诱惑。除非他们在职责之路上获得崇高的道德义务支持，或遵从政府对于其职业行为的伦理准则。
这一伦理准则于 1922 年从新修订。在同一期美国的政治和社会科学学院纪事中，费城市政研究局助理署长 Willam C. Beyer 在名为"公共服务伦理"文章中建议，公共行政将应遵循他领先职业的脚步并且借鉴其伦理准则。这种呼声在 1984年再次出现。公共服务的一个伦理准则由国际城市管理协会（International CityManagement Association）于 1924 年借鉴而来。
超过 20 个职业出席了跨专业会议，并在那期美国的政治和社会科学学院纪事中，应该代表了最高的理想，但是它不处于面向科学专业性和技术合理性运动的状态，其带动其他职业在会议上的改革和进步，也产生了伦理准则可以填补的道德真空。
1.3 规范化伦理的回归。
与现代性一致的专业主义驱逐了道德推理（moral reasoning）。伦理变成了一种空想的专业主义装备。这种矛盾的关系解释了这种混乱，这种混乱是由关于行为有关的职业引起，由此产生了一种职业和伦理的行为。John Kultgen 在他的《伦理与专业主义（Ethics and Professionalism）》中这样说道（1988:212）：伦理准则将在两个方面有助于职业事业。职业意识形态保证了每一种真正的职业都有一种伦理。
第一，一种职业的伦理准则传达了每种职业的真是存在。第二，伦理准则传承了公众希望职业领导所具有的伦理。这在其实际操作时更能取得信任。
同样关于科学过程和程序的强调压迫着政治领域，使其更难产生一个有意义的民主政治，并且窄化了在专业主义中的伦理概念。Robert Kohn 于 1922 年清楚地表达了现代专业主义的道德真空（1922:4）：这个时代，我们选择更多听取非专家（the inexpert）的意见，在公共政策问题上似乎比专家更值得信赖。甚至在专家正式的代表其专业领域发言时也显得不那么有影响力，因为大家对其动机是怀疑的。正确的技术意味着最技术是最有价值的，只有专业作为一项职业时候其技术才能影响政府事务。
正如麦金泰尔（Maclntyre）所说，现代性催生了一种思维方式，一种认识论：道德推理（moral reasoning）虽然必要不过有时候却略显多余。
麦金泰尔在应对当时环境的道德建议可以给沉浸在专业主义和技术理性的公共管理一个解决方案。第一，一个人时间的跨度。回溯至历史展望于未来，前者是为了了解我们目前困境的历史和文化根源，后者是为了在一种平衡的状态下提供一种场所虽然对我们的后代而言显得孱弱无力。第二，克服角色碎片（rolefragmentation）。例如，一个人的行政角色完全区分与一个人的民主公民身份角色。
毕竟人引导着全部的生活。第三，是公开的重要性，即公开公共行政活动的重要性，对组织内部和公众皆是如此。也许有人认为这个建议知识微不足道的和脆弱的道德积累，但是这是这个现代性的时代，美国所能给予我们的全部。
正是在这种思想的环境下，推动的库珀回顾历史，寻求美国历史上的行政伦理的公民伦理源头。
在美国现代性激化了公共行政合理性角色这一问题。一面是有意义的民主政治（a meaningful, democratic politics），另一面是专家化专门化的行政（anexpert,specialized administration），二者的矛盾始于美国建国并且在一百年后的技术理性（technical rationality）繁荣之时变得格外激化，并且一直在美国公共行政合法化诉求的最前线。在20世纪得到了长足发展的专业主义，通过摒弃民主政治（democraticpolitics）和道德推理（moral reasoning）来解决这种紧张。不过有人提出了新的专业主义模式。然而，在这些努力中最引人注目的当属特里·L·库珀基于公民身份（citizenship）的新专业主义。沿着上述麦金泰尔Maclntyre的逻辑，库珀将公共行政理解为一种实践（practice）。
库珀推崇一种更加以公众为中心的公共行政，这种公共行政强调民主公民身份的传统。
