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【题目】非政府组织小额信贷机构治理探究
【第一章】中国NGO小额信贷发展研究绪论
【第二章】中国NGO小额信贷的发展、绩效与治理现状
【第三章】NGO小额信贷机构监督过程的博弈分析
【第四章】中国NGO小额信贷机构治理与绩效关系实证检验
【第五章】NGO小额信贷机构治理的国际经验与教训
【第六章】改进NMFIs治理效果的政策建议
【参考文献】NGO小额信贷机构治理策略分析参考文献
第 3 章 NGO 小额信贷机构监督过程的博弈分析
非政府组织的理事会兼具组织成员与外在环境的构成等角色于一身，站在组织成员的立场上，其必须为整个组织谋求福利与利益，并确保既定目标的达成。在我国，NMFIs 理事会一般由出资方、地方政府部门、金融机构和其他相关方组成，理事会承担领导权和决策权，但事实上，由于执行长既是理事会命令的执行者，又是组织内部的人事主管，其与理事会的互动关系与组织的绩效好坏有密切关系，因此核心决策机制有可能在于执行长的领导。而相当普遍地情况是，地方政府掌握着理事会的实际控制权，可直接对执行长①的行为施加影响。非政府组织理事会成员能否被行政人员特别是执行长有效“告知”工作内容，往往左右了理事们的表现（毛刚，2005）[46].因此，理事会治理职能的发挥以及理事会与执行长②之间建设性关系的塑造，大都有赖于执行长精力和时间的投入与配合。
为了保证理事会按照法律规定和组织章程行事，对理事会进行必要的限制和监督是治理的关键。对非政府组织的监督来自组织内部和外部的各种相关利益群体，包括业务主管单位、登记管理机关、司法部门、税务部门和理事会、监事会等。而这些部门的监督作用大有区别，根据王昊（2010）的调查，政府部门是最重要的监督者，监管作用从大到小依次是：业务主管单位（43.6%认为有效），登记管理机关（19.5%认为有效），司法部门和税务部门的监督作用相对很小。在被调查的非政府组织中，仅4.7%认为理事会是最有效的监督方式，这反映出非政府组织自律意识和责任意识不强的现状[47].基于监督对 NMFIs 治理的重要性，本章从监事会监督和经营者自我监督角度，通过构建不完全信息的静态和动态博弈模型对经营者与监事会的关系进行了详细分析。分析结果表明，与经营者自我监督相比，监事会可以更好地降低检查成本，提高发现舞弊的能力和机构绩效。应考虑监事会的学习效应，综合运用加大检查频率、持续提高检查能力、降低检查成本等措施，最终监督效果，但不能片面重罚经营者或片面加大对监管者的奖惩力度，否则会使捐赠资金监管存在激励悖论。
3.1 博弈背景描述
1. NMFIs 资金来源构成我国 NMFIs 的资金来源主要有：捐赠资金、上级拨款、财政扶贫资金、借入资金以及其他一些资金来源（刘婷，2008）[48].捐赠资金是国外或国内机构、个人等社会各界自愿、无偿向微型金融机构捐赠的资金；上级拨款通常是由当地政府作为配套资金拨给 NMFIs;财政扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会实业而设立的财政专项资金；借入资金是指小额贷款组织获取的贷款或软贷款。
我国 NMFIs 资金来源具有以下特点：①不能吸收社会存款；②借入款项和捐赠资金是 NMFIs 资金的最重要来源；③上级拨款和财政扶贫基金所占的比例较低。可以看出我国非政府组织小额信贷组织资金来源上的一个主要问题就是资金来源单一，缺乏持续、稳定的融资渠道。
2. NMFIs 的委托代理关系捐赠资金是 NMFs 资金来源的主要来源，就捐赠资金来说，为了对项目或机构进行有效地监督和管理，捐赠者在《贷款协议》中一般要求项目要明确管理、协调及监控责任，如第二章所述，中国 NMFIs 管理者一般为当地民政局。因此，机构（或项目）会形成如图 3.1 所示的委托代理关系。在委托代理关系中，捐赠者（国际金融组织、个人捐赠者与地方财政）出资建设项目；由当地政府部门承担项目建设过程中的各种管理协调工作，负责对各个机构进行连续的监督和管理；捐赠者一般也以理事会成员的形式对项目或机构进行监督；机构通过理事会对自身进行管理（扈剑晖，2013）[49].
3. 绩效的治理结构分析捐赠者十分重视项目绩效的实现，在国外微型金融机构管理上，捐赠者设置有效的绩效治理结构，建立起针对各项科目的监控体系，能够有效降低面临的投资风险。
根据国际金融组织的经验，绩效的治理主要是综合监督管理机制，即通过机构的自我管理、捐赠者的监督及行业自律组织的三维治理结构，对项目立项和建设、资金捐赠的“过程监督”和机构运营的“结果监督”以实现项目绩效管理，促进项目结果与其目标一致。本章主要讨论机构的自管理：经营者自我监督和监事会监督的效果。【1】
4. 监事会的监督责任由于 NMFIs 监事会成员一般包括政府工作人员，不熟悉小额信贷的政府官员对信贷业务、信贷流程往往进行过多的干预，出于政治目的和政策目标，信贷资金被挪用的现象时有发生，而这种行为并不是最有效率的资金运用结果，出现盲目投资、扶贫效果不理想、财务绩效和社会绩效低下的情况，结果是偏离原定的扶贫目标（焦瑾璞，2008）[50].另外，在 NMFIs 机构建设上，也存在合法或合规问题，如操作风险等可能降低机构绩效的风险。监事会是 NMFIs 发展中的一个重要主体，对机构规避风险、及时发现并纠正风险起着重要作用，因此本章就对监事会与经营者博弈行为对绩效的影响进行研究。
3.2 博弈过程分析
本文在章新蓉和王杏芬（2011）理论分析框架的基础上分析我国 NMFIs 监事会与经营者的博弈过程[51].该博弈过程分为三个阶段：第一阶段，不设监事会时，经营者自我监督；第二阶段，设立监事会时，监事会对经营者进行监督，并且监督完全有效；第三阶段，监事会对经营者监督，但是不完全有效。
3.2.1 监事会监督完全有效时的博弈过程
该博弈为经营者与监事会之间的 2 人完全信息静态博弈。在构建博弈模型前，有必要明确两个前提：①博弈双方的策略空间、支付函数及特征、博弈结构等是共同知识。②博弈双方均为“理性经济人”,都会根据对方的行为做出预测并决定自己应采取的行动，实现自身效用最大化，做出能最优实现其目标的决策。
首先，假设 NMFIs 不设置监事会，则由经营者靠责任感和自觉性自我监督，设此时经营者合规经营的概率为 1-p,不合规的概率为 p,监督概率为 q,不监督概率为1-q,合规时监督成本为 C1,超额收益为 0;不合规时监督成本为-C1+N1,但受到 B1的惩罚。如果经营者不进行自我监督但是经营合规，显然，监督成本和超额收益均为0;如果经营者不进行自我监督且不合规，则可能受到惩罚 N3的隐藏成本，但会得到B2的超额收益。
其次，假设 NMFIs 设置监事会，则监事会履行监督职责，且监事会检查时一定能够发现舞弊，但受到监督成本的制约，监督成本为 C2.相似地，监事会与经营者的支付函数如表 3.1 所示。【2】
可以得知，无论是经营者自我监督还是专门设置监事会监督，均不存在纯策略的纳什均衡，只存在混合策略的纳什均衡。因为由假设可知，在监督者和经营者的博弈中，经营者和监督者知悉对方策略空间并能够据此不断调整策略，即二者的策略会满足一定的概率分布。在均衡状态下，监督者选择监督与不监督的期望收益相同，经营者选择合规与不合规的期望收益也相同。混合策略的纳什均衡求解过程为：
当监督者选择监督与监督的期望收益相同时为：（N-C）p+（-C）（1-p）=（-N2）p,即 p=C/（N+N3） （3-1）当经营者选择合规与不合规的期望收益相同时为：（-B1）q+B2（1-q）=0,即 q=B2/（B1+B2） （3-2）12），q=B2/（B1+B2） （3-3）其中，p*（p 经营者、p 监事会）值为监督者选择监督还是不监督的临界点，当其值大于该临界点时，监督者选择检查的收益大于成本，则应选择检查；而 q*（q经营者、q 监事会）值为经营者决定合规还是不合规的临界点，当其小于该临界点时，经营者不合规的收益大于成本，经营者会选择不合规。反之，如果其值大于该临界点时，经营者不合规的收益小于成本经营者倾向于选择合规。
3.2.2 监事会监督不完全有效时的博弈过程
上述分析过程假设监事会完全能够通过检查发现经营者的不合规行为，但在实务工作中，由于信息不对称、监事会独立性差、缺乏有效的监管手段等原因，监事会的监督作用并不能完全发挥，现在将这一假设修改为“监督者进行检查时能够发现违规的概率为 qc”.与章新蓉和王杏芬（2011）的收益函数的区别在于监督者检查但未能查出违规行为时监督者付出了检查成本 C,但仍得到惩罚-N2,因此收益为-N2-C,经营者收益仍为 B2,其余情况下收益不变，监督者和经营者的支付矩阵如表 3.2 所示。【3】
求上述混合策略的纳什均衡，得出不合规受到遏制这一特殊情形下两者的概率，此时监督者选择监督与不监督的期望收益相同，经营者选择合规与不合规的期望收益也相同时的概率，即当监督者选择监督与不监督的期望收益相同时为：（N-C）pqc+（-C）（1-p）qc+（-N2-C）p（1-qc）+（-C）（1-p）（1-qc）=（-N2）p+0*（1-p），即 p=C/（N+N2）qc（3-4）当经营者选择合规与不合规的期望收益相同时为：（-B1）qqc+B2q（1-qc）+B2（1-q）=0,即 q=B2/（B1+B2）qc（3-5）则混合策略的纳什均衡为 p=C/（N+N2）qc,q=B2/（B1+B2）qc.类似地，p 值为监督者决定监督还是不监督的临界点，p 值大于该临界点监督，p小于该临界点则不监督；q 值为经营者决定合规还是不合规的临界点，q 值小于该临界点为不合规，q 值大于该临界点则为合规。式（3-4）、式（3-5）表明前述的激励悖论仍存在，引入监事会能查出不合规的概率 qc对模型的影响在于经营者不合规概率 p和监事会监督概率 q 的计算结果，与模型一的结果相比都增加了 qc.结果表明，qc越高（指监事会发现不合规的能力越强）经营者违规的概率 p 就越低，监事会监督的频率 q 也越低。也就是说，监事会发现违规的能力越强，经营者违规越容易被发现，违规概率就越低，监督者可以适当减少检查频率。
该模型显示不仅可以通过加大对监督者的激励和惩罚、降低检查成本来实现，还可以通过提高监督能力实现有效遏制违规，类似地有 p监事会<p经营者及 q监事会<q经营者.
3.2.3 引入学习机制的动态博弈模型
农村小额信贷监管与合规是一个动态博弈过程。在此过程中，监管者的监管和查处行动与经营者的合规经营是相互制约和相互影响的。在这种重复博弈中，经营者对监管者的态度存在一种学习机制，监管者对理事会的实际惩处情况具有一种示范效应。
考虑参与各方的认知能力和学习效应，以后各期经营者和监督者的行动策略概率都会发生变化。因此，需设计不完全信息动态的多期的主观博弈模型，在此将前述静态博弈过程设定为动态博弈的第一期。实际上，动态模型是前述混合策略纳什均衡在时间顺序上的先后化（黄晓红、李继刚、崔浩，2008[52]）。主要体现在：
第一，监事会的监督成本 C2（t）（这里只分析监事会的监督成本，自查类似，下同）是时间 t 的函数。成本变化是博弈双方外因和内因变化的综合结果，从监事会角度：既包括监督经验的不断增加，也包括监督能力的提高，则监督成本降低；从经营者角度：经营者反监督能力增强或者舞弊手段日益隐蔽，则所需投入的人力资本、技术成本等增加。因此，监督成本并不简单的是时间的增函数或者减函数，随着时间的推移，监督成本既可以增加也可以减少。
第二，监事会能够发现舞弊的检查能力 qc（t）是时间 t 的增函数（长期），监事会监督具有长期性、深入性和综合性的特点。
第三，监事会和经营者都以主观经验为基础选择策略，且双方每一步骤的策略都只能是各自策略空间中的一个。在每一个博弈过程结束后博弈双方都开始总结经验教训，再重新回到节点 1,开始新的循环（如图 3.2）。【4】
NMFIs 资金的投入方是捐赠者，其代理方是 NMFIs,由于所有权与经营权的分离，这种委托代理链条就存在寻租和违规的动机。在上述完整的博弈过程中，经营者和监督者之间存在严重的信息不对称，惩罚机制并不凑效，监管失效概率加大，铤而走险行为发生的概率更大。为此，从制度设计上，必须充分考虑监督者和经营者双方主观判断的依据，加大对监督者检查能力的提升和加大对经营者的惩罚力度，增加检查频率及设计相应的效率最优博弈模型；在监督流程上，需要在贷前、贷中和贷后对投资效果、效率等进行全面、持续的监管。
3.3 博弈结果分析
3.3.1 经营者自查可能加剧内部人控制
现代企业理论认为，公司治理的要义在于利益相关者之间的权利配置和权力制衡。而本章理论分析可得，对监督与激励主要由政府部门来承担，监事会形同虚设，从而导致 NMFIs 权利的“外部化”.机构理事长与执行长高度重合，其权力影响更是缺乏有效的制度化约束。如第二章所述，NMFIs 治理的突出特征就是“内部人控制”.监事会形式的政府监督之所以低效，主要原因在于政府官员掌握控制权，但不享有与之相匹配的剩余索取权，导致其缺乏激励实施监督，甚至还为追求一己私利，与机构经营者合谋，共同侵占捐赠资金（ShleiferA,Vishny R. W.,1997）[53].
3.3.2 监督能够提高机构绩效
委托人和代理人之间的信息不对称是 NMFIs 中“内部人控制”的主要原因，因此如果 NMFIs 具有健全的信息披露制度，及时、准确地披露机构的财务和管理状况、组织的业务及经营动态、管理层和内部职工及其收益，及其他与会员利益有关的重大事项、治理结构等，监事会监督效果会大大提高。理事会对经理人员的监督表现在履行其职责，聘用和解雇经理人员，或通过制定重大和长期战略来监督经理的行为，理事会监督也能在一定程度上发挥作用。
3.4 启示
分析结果表明，与经营者自查相比，独立第三方监管可以更好地降低检查成本，提高发现舞弊的能力和投资绩效。但不能片面重罚经营者或片面加大对监管者的奖惩力度，否则会导致激励悖论。同时，应考虑监督者的学习效应，综合运用加大检查频率、持续提高检查能力、降低检查成本等措施，最终提高机构绩效（温涛、王煌宇，2004[54]）。
3.4.1 建立并实施有效的绩效评估体系
首先要根据国际情况，确定我国小额信贷运行绩效考核指标，包括社会绩效指标和财务绩效指标，从财务、客户、内部运营和学习发展四个方面全面考察机构。更重要的是，监事会要切实关注评估体系，及时发现问题并提醒经营者纠正。通过上述分析，在资金运用环节，经营者应主动完善捐赠资金的内部控制制度，尤其应完善巨额资金投入、保管环节的集体决策制度，防止决策者独断专行及侵吞资金。
3.4.2 建立合理的业绩考核机制和激励机制
构建监事会的业绩考核机制和激励机制，以有效激发监事会监管的积极性。总体上，除了遵循一般企业业绩考核的原则，NMFIs 尤其要注意公开原则、定期化与制度化原则。监事会的业绩考核应由会员代表大会和政府有关部门负责，突出监事的个人操守、专业素质和职权的重要性，重点包括工作能力、执行情况、工作态度、执业道德等内容。
良好的激励机制有利于提高监事会的监督积极性。一方面应明确监事的报酬与其工作业绩相联系，有重大业绩者予以奖励；另一方面必须强化监事会的责任，对监事的责任约束机制进一步细化。具体来讲，第一，监事会每年向股东大会报告，并及时公之于众，接受社员的监督。如果内容存在虚假或重大遗漏，会员代表大会都可以对相关责任人进行罚款、解职或警告处分；给机构造成损失的，应当承担赔偿责任。第二，监事因不能及时、合理、有效地行使监督权，没有尽到勤勉义务，导致 NMFIs出现违法、违章行为而造成损失的，监事应负赔偿责任或与经营者承担连带赔偿责任。
3.4.3 提高监事会的监督能力
首先要提高监事会的独立性。这要求 NMFIs 明确监事的任职资格，确保监事忠实于机构使命、忠实于会员利益、能够独立和公正地监督机构的行为；强化监事会的独立性、权威性，特别是人员安排和权利构造上的独立性，权威性要求监事会在履行职责时，要坚持实事求是、客观公正的原则，排除其他干扰。另外，要完善监事会信息获取机制。监事会成员除列席理事会会议、阅读相关文件外，还应当具有根据工作需要直接收集信息的权利。
其次要提高监事会成员的专业素质。监事会成员应具备财务、会计、审计、法律等方面的专业知识和工作经验，确保监事有能力履行监督职责。
