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【题目】非政府组织小额信贷机构治理探究
【第一章】中国NGO小额信贷发展研究绪论
【第二章】中国NGO小额信贷的发展、绩效与治理现状
【第三章】NGO小额信贷机构监督过程的博弈分析
【第四章】中国NGO小额信贷机构治理与绩效关系实证检验
【第五章】NGO小额信贷机构治理的国际经验与教训
【第六章】改进NMFIs治理效果的政策建议
【参考文献】NGO小额信贷机构治理策略分析参考文献
第 2 章 中国 NGO 小额信贷的发展、绩效与治理现状
2.1 中国 NGO 小额信贷发展及绩效表现
2.1.1 NGO 小额信贷及特点
在中国，小额信贷根据实施主体的不同一般分为五类：政府主导的小额信贷、正规金融机构小额信贷、非政府组织小额信贷、小额信贷公司和民间借贷。NGO 小额信贷是指由非政府组织来从事的以扶贫为宗旨的小额信贷，它既区别于通常的正规和非正规信贷方式，也不同于一般的扶贫方式。NMFIs 的典型模式是孟加拉国乡村银行（Grameen Bank,即格莱珉银行）。
NMFIs 具有以下几个基本特点（吴国宝，2001）：第一，以穷人为主要服务对象，根据“小额、短期、分期”原则发放和回收贷款；第二，在组织设计方面兼有非正规和正规信贷方式的优点：一方面建立与客户紧密亲切的关系、确定方便的交易时间和地点，从而增强用户的信任感，降低交易费用和管理费用，另一方面又具有正规金融机构管理规范性和严密性的优点；第三，贷款项目的选择、贷款的发放及回收等活动完全在公开状态下进行，客户能够进行相互平等的监督；第四，重视对穷人的培训和技术支持，并将之视为实现其目标的内在要求；第五，鼓励和组织穷人参与信贷项目的选择、管理、监督和实施的全过程[42].
2.1.2 中国 NGO 小额信贷的发展历程
中国第一个 NMFI“易县扶贫经济合作社”建立后，联合国开发计划署（The UnitedNations Development Programme,简称 UNDP）、世界银行（World Bank）、世界宣明会（World Vision）、澳大利亚国际发展署（Australian Agency for InternationalDevelopment,简称 AusAID）、加拿大国际发展署（Canadian International DevelopmentAgency,简称 CIDA）等均开始了与我国的合作，实施非政府组织小额信贷项目。这些项目和机构在中国小额信贷发展历程中发挥了重大作用：首先，引进了小额信贷的概念并加以实验示范；其次，这些项目的成功提升了政府对小额信贷的重视和支持；最后，极大地推动了小额信贷领域的制度创新和体制调整（白澄宇，2010）[43].2012年 12 月 6 日，宜信公司发布了《农村公益性小额信贷机构发展研究报告》①,报告将国内 NMFIs 的发展历程分为三个阶段：1993 年-1999 年的开端阶段；1999 年-2005年的进一步探索和发展阶段；2006 年至今的可持续发展和转型阶段（表 2.1）。尽管 NMFIs 在不同的发展阶段有不同特点，但总体面临着严重的生存挑战：第一，我国还没有一套法律体系来界定 NMFIs 的法律地位，也没有系统的监管框架对NMFIs 实施有效的监管（王曙光，2006）[44]
;第二，这些机构都是国际合作建立的，带有试点性质，并没有金融业务的合法地位；第三，管理人员大部分由政府部门直接委派，行政色彩浓重，缺少经营管理经验和能力；第四，在所有权和治理结构方面，NMFIs 存在先天缺陷，委托代理关系不清晰；第五，以捐助资金为主要资金来源的NMFIs 在 2005 年后接收到的援助持续减少，而非金融机构的法律地位又使其不能接收商业资金的投资，因此后续资金短缺，可持续发展能力受限（白澄宇，2010）[42].正是由于这些原因，NMFIs 的数量在 2003 年达到高峰（300 家左右）之后逐年减少。据统计，2009 年约有 100 家左右。
2.1.3 中国 NGO 小额信贷机构的绩效
经过十多年的发展，中国目前最主要的NMFIs包括商务部交流中心管理的UNDP项目、中国社科院的扶贫经济合作社、中国扶贫基金会的小额信贷等，中国小额信贷发展仍处于初级阶段。截至 2012 年底，全国 NMFIs 资产总额不足 10 亿元，不及商业银行对一家中型企业一年的授信额度。
1. 地区分布我国 NGO 小额信贷覆盖了全国大多数省份，尤其在中西部地区，东部地区除了辽宁省之外，其他地区均有 NMFIs 运作。截至 2013 年底，中国小额信贷联盟中 NMFIs会员单位共有 50 家，这些机构遍布全国 20 个省、市、自治区，占全国 34 个省、市、自治区的 58.8%（表 2.2）（会员单位详细信息见附录 A）。可以看出，我国 NMFIs 主要集中在西部地区，占到全国 NMFIs 的 74%,这与 NMFIs 的扶贫宗旨是分不开的。2. 财务状况NMFIs 的特殊性使得其在衡量财务状况时，指标的选取与一般企业有所不同。
NMFIs 更加注重贷款的质量、资产总额、客户数量等，关键财务要素包括：贷款余额、平均贷款余额、还款率、风险贷款率、信贷员生产率、员工生产率、平均利率、客户保留率等，NMFIs 通过分析这些数据以更加有效的扩大覆盖面和提高财务可持续水平。
为了对 NMFIs 的发展情况有更直观的了解，笔者整理了中国小额信贷联盟 2006至 2012 年的年报，基于数据可得性，将其贷款金额、贷款客户数、净利润、信贷员数量和资产总额等情况可归纳如表 2.3 所示。由上文可知，2006 年之后属于中国NMFIs 发展的第三个阶段-可持续发展阶段和转型阶段，在此阶段我国 NMFIs 的发展呈现以下趋势：
（1）组织规模不断缩小正如王灵俊（2009）[29]指出的，我国 NMFIs 自 2003 年大幅萎缩，并仍在进一步萎缩。由表 2.3 看出，机构、客户和信贷员数量呈现下降趋势：机构数量由 2006 年的 83 家减少为 2012 年的 41 家，仅为前者一半；同样的，客户数量由 2006 年的 80974人减少为 2012 年的 55205 人，下降幅度达到 31.82%,2012 年信贷员数量下降为 332,仅为 2006 年的 56.37%.因此，我国 NMFIs 整体可持续发展能力不强，也引发了关于 NMFIs 转型的探讨。
（2）资金规模震荡中持平可以看出，贷款规模和资产规模震荡中略微上升，尤其是平均贷款规模和资产规模，呈现逐年递增的趋势；而单个 NMFIs 规模差异相当大，如 2012 年数据显示（表2.4），资产规模在 100 万以下的有 2 家，100 万-500 万之间的有 21 家，500 万-1000万的有 10 家，1000 万以上规模的有 8 家，资产总额最大的 NMFIs 是盐池妇女发展协会（资产总额为 130017012 元），最少的是甘肃省景泰县城乡发展协会（仅为 539880元），前者资产规模为后者的 241 倍。另外，我国 NMFIs 整体利润总额并不稳定，2007年甚至出现了负值，2009 年达到最大值，为 9408249.57 元。
（3）风险控制能力较强由表 2.3 可知，我国 NMFIs 还款率始终保持较高水平，尤其是 2010 至 2012 年稳定在 95%以上，这说明 NMFIs 风险控制能力较强，贷款质量较高。因为 NMFIs 面临的风险主要是信用风险，一部分由于道德风险所造成，另一部分是实体经济的风险，即农业经营中的自然风险和市场风险导致农户难以归还贷款（蒋桂波、闻一文，2007）[45].为了应对信用风险，NMFIs 采取了很多措施，包括严格选择放款对象和替代抵押担保形式，如小额联保、强制储蓄、风险基金等，其中小组联保模式是控制道德风险的主要手段。
2.2 中国 NGO 小额信贷机构治理的特殊性及存在问题
中国非政府组织小额信贷以两种方式存在：项目形式和机构形式。以项目形式存在的小额信贷利用国际援助资金为注册资本成立项目办公室；机构形式存在的则是在民政部门注册为社团法人。发展过程中，有的项目可以注册为社团法人，但实际操作中其项目性质并没有得到改变，政府委派的工作人员也保留了下来。因此严格来说，真正具有机构性质的小额信贷并不多。中国非政府组织小额信贷的组织形式的不同导致制度安排也各异，这里仅就制度安排中的共性进行分析（任长青，2006）[8].
2.2.1 特殊的产权制度及存在问题
产权涉及组织的所有者、组织结构、运作方式、决策机制、监管机制以及组织的使命和目标等重大问题。中国 NMFIs 产权问题一直没有得到解决，产生了严重的负面影响。
中国 NMFIs 资金来源主要为捐赠资金，包括国际机构赠款、外国政府赠款和私人捐款，这些赠款和捐款通过政府或私人协议以项目的形式赠与小额信贷的操作者或政府指定的资金管理机构，这部分资金的性质是公益资金，由受托人或机构行使对资金的管理权。但是这些资金归谁所有，国家法律也没有明确规定。在国家层面，外援资金管理机构认为，捐赠资金是国有资产，他们应该监督小额信贷资金的使用是分内的工作和责任；地方政府认为，国有资产也可以归地方政府所有，而且某些地方外援资金已经成为当地财政的一个重要补充，政府对援助资金拥有很大的控制权；小额信贷机构认为，他们是受援单位，应该是资金所有者，而且现实中小额信贷也是这些机构建立的前提和生存的基础（杜晓山等，2008）[1].资金产权不清晰直接影响了 NMFIs 的运行：一是对于赠款来说没有还款压力，也没有增值的压力，所以资金的利用效果很差；二是机构缺乏承诺，业绩对机构的影响不大，因此小额信贷所承诺的可持续发展和服务于更多的穷人这两个目标不能贯穿到机构的实际操作中去；三是责任不明确，管理机构和操作机构之间的关系不明确，责权利也不清晰，出现问题后划分不清楚是谁的责任，没有哪一方愿意为资金安全承担责任；四是机构行为扭曲，表现为非政府组织和政府部门之间的利益冲突干扰了小额信贷机构的正常运作，政府按照自己的目标干预小额信贷的运行，当出现政府目标和小额信贷目标冲突时，小额信贷目标往往会让位于政府目标，因此出现大量的不良资产；五是不利于小额信贷机构的扩展和筹资，也不利于未来小额信贷的商业化和资产处置（任长青，2006）[8].
2.2.2 特殊的治理结构及存在问题
NMFIs 成立的初衷原本是想成为贷款户自治组织--在机构内部设立决策机构（社员代表大会和理事会）、执行机构（经理、主任或秘书长）和监督机构（监事会）。
实际上，许多 NMFIs 没有或者虚设理事会、监事会，决策权集中于理事长，执行经理没有话语权，缺乏制约，风险控制弱，贷款质量难以得到保证。以四川仪陇乡村发展协会为例，其组织架构如图 2.1 所示：【1】
按照协会成立时的责任分工，会员代表大会是最高权力机构，理事会是决策机构，秘书处是管理机构。而在运行过程中，理事会有名无实，秘书长高度集权，本来只负责日常业务工作和协调工作的秘书处甚至取代了理事会；会员代表大会更是徒有虚名。协会章程规定，会员代表大会每 3 年召开一次，理事会每半年召开一次。但是，只在协会成立时召开过一次会员代表大会，2000 年召开过一次理事会会议，之后再没有召开过。这种状况并不是四川仪陇乡村发展协会独有的，治理结构的混乱使得NMFIs 缺乏正常的决策和监督机制，其经营绩效几乎完全取决于管理层的“觉悟”和责任感。
导致这种治理结构缺陷的原因有二（任长青，2006）[8]:一是非政府组织自身的制度安排不合理，自上而下的非政府组织体系本身具有半官方的性质，政府的治理方式被移植到非政府组织中来，内部人控制特征愈加明显；二是社会上还没有形成对非政府组织进行监督和评估的机构。由于非政府组织的透明度不够，对非政府组织的评价指标还没有形成，尤其是小额信贷机构评价体系还没不完善，所以，第三方评级不能准确、客观、及时的对机构进行评级，因而也无法通过第三方等行业自律组织对其治理结构进行监督，治理缺陷也就不可避免的长期存在着。
治理结构缺陷对小额信贷机构的影响非常大：首先，有些非政府组织并没有把可持续性作为机构的宗旨和目标，在实际操作中强调扶贫，而忽视了可持续性，结果是不能制定有效的风险控制措施；其次，内部人控制导致了机构管理水平落后，机构业绩差；最后，机构的糟糕业绩影响了小额信贷的扩展（任长青，2006[8];白澄宇，2010[42]）。
2.2.3 与政府的特殊关系及存在问题
在中国 NMFIs 中，几乎都存在着政府的影子，机构独立性差，政府行为方式色彩浓重。根据与政府的关系，中国 NMFIs 大致分为两类：一类是政府成立的非政府组织，包括本来就存在的组织（如妇联）和接受国际机构资助时成立的非政府组织；第二类是国外以及中国香港非政府组织在中国内地直接设立分支机构或者建立一个独立的非政府组织，如香港乐施会在云南省的项目（杜晓山等，2008）[1].相对而言，第二类 NMFIs 比较独立，受政府影响较小，而第一类 NMFIs 很容易受到政府的影响。
在中国特殊的政治体制和政策环境下，NMFIs 为了生存和发展，有时不得不向政府寻求保护，利用政府强大的动员能力和完善的组织系统，与政府机构合作开展工作，以改善自己的生存环境。上述第一类 NMFIs 中，工作人员一般由当地政府人员临时担任，工资由政府支付，操作费用根据协议或者由国际援助机构支付，或者由政府财政作为配套资金提供。
实践证明，这种合作模式不可克服的缺陷为小额信贷机构的发展带来了不良的后果：一是政府对信贷业务干预过多，小额信贷组织缺乏独立性和经营自主权，结果资金常常被挪用，偏离小额信贷的扶贫目标，最典型的是被政府用作当地政府运作的开支，或者建立能推动当地经济发展的大型生产项目；二是由于政府公务员担任信贷机构的管理员，导致无人真正为小额信贷机构的经营负责，责任落实不到个人，没有真正的责任人，难以建立有效的激励和约束机制，更难以建立科学的管理制度；三是信贷业务管理人员和信贷员由当地政府人员兼职，对他们并没有真正的约束以至于频繁调动工作，使得机构很难建立稳定的员工队伍；四是政府作为公共服务机构，在管理中不讲究成本核算、投入产出、资产回报、自负盈亏等企业所需考虑的问题，使得项目办公室很难面向市场，按照自负盈亏的原则建立起自己的管理体制。
总体而言，由政府操作的小额信贷机构，因为政府的参与和管理，使得小额信贷机构政企不分，组织经营绩效低下，不利于小额信贷机构的可持续发展。在实践中的一条经验是：NMFIs 既要争取政府的支持，又要相对独立地进行专业化运作，政府的定位应该是支持而不干预。但是，处理好这两者的关系是个挑战。
2.2.4 特殊的管理体制及存在问题
我国非政府组织实施“归口登记、双重负责、分级管理”的双重管理制度。和多数非政府组织一样，NMFIs 必须要有一个挂靠单位，而这个单位必须是当地的政府单位，如当地政府办公室、扶贫办等机构。以国内三个最大也可能是最成功的 NMFIs--社科院农发所扶贫社、商务部 UNDP 项目、中国扶贫基金会为例：三者在北京设立总部，在地方与当地政府联系设立工作办公室，县级机构一般要接受总部和地方的双重领导，而无论是北京总部还是地方县级机构都必须接受主管部门的领导。这就造成了 NMFIs 的非独立性，包括机构设置和人员设置的非独立性，也就是说在实质上从属或受制于地方政府。
“双重管理体制”使非政府组织小额信贷的公益性和独立性面临巨大的障碍。首先，人员的非独立导致激励机制和约束机制的缺失：NMFIs 的管理人员大多是由当地政府委派的工作人员，由于他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇，因此主要是对政府而不是对 NMFIs 负责。在这种权责不对称的情况下，很难建立并有效实施管理人员的激励机制和约束机制，科学的管理制度更是无从谈起，而这些对小额信贷机构的发展是至关重要的。
其次，机构的非独立性造成公益性质的丧失：机构设立门槛高、政府控制严的问题越发凸显，不仅造成机构成立受阻，而且使得已经成立的 NMFIs 带有强烈的官办色彩，政策依赖性严重，造血功能不足，贷款去向偏离机构目标的现象时有发生，公益性质丧失，是我国 NMFIs 面临的一大障碍。
再次，监管错位与缺位并存使得风险控制能力弱：我国现行 NMFIs 相关法律主要有《社团管理登记条例》和《基金会管理条例》，其中规定了政府主管部门和其业务主管单位对 NMFIs 进行双重监管，现实中捐赠机构通常会以理事会成员的身份对NMFIs 监管，由此造成“政出多门”的现象；在机构内部，理论上应设立决策机构（会员代表大会或理事会）、执行机构（主任或秘书长）和监督机构（监事会），但是没有或者虚设理事会，监事会缺失，决策权集中于执行机构的现象屡见不鲜，风险控制能力弱。长此以往，NMFIs 整体效率势必会受到影响。
2.2.5 特殊的内部人控制问题
“内部人控制”是小额信贷管理的实质（任长青，2006[8]）。中国现有的 NMFIs 是在中国小额信贷法律法规缺失情况下的特殊产物，是在没有明确机构所有权和资金产权的情况下，为了运作小额信贷而建立的。因此，在注册为法人社团之前，机构的宗旨和目标没有明确，这种情况下建立的法人治理结构就形同虚设；参与机构管理的人员甚至不清楚自己的责任和义务，参与理事会的人员所代表的机构或部门的宗旨和目标也不一定与小额信贷的宗旨与目标一致，因此只是小额信贷机构名义上的决策人。
从功能上说，有效的管理体系是缺失的，因此内部人控制就成了小额信贷管理的实质。
程恩江（2010）的调研证明理事会基本上是由当地政府控制的。在其调查的样本机构中，理事会人员的组成情况见表 2.5[19].在项目资金支持的 UNDP 项目理事会成员中，有数据的 13 个成立理事会的小额信贷机构中，理事会成员绝大多数是政府工作人员，其中有 3 家理事会完全由政府工作人员组成，提供信息的理事长中，9 人为县长或副县长，其他为扶贫办主任或妇联主任，扶贫基金会机构的理事长是扶贫办主任；世界银行和扶贫社试点项目中，提供信息的理事会也都是由政府工作人员组成。
在这些理事会中，比较普遍的是缺少政府以外其他专业人士，或有金融或财务背景人员的代表，也有缺少服务对象客户代表的情况。
