商业银行反洗钱工作现状与建议(2)

　　二是作为预防性制度体系的反洗钱“一法四规”等制度体系基于“规则为本”的思路制定，不适应现行“风险为本”的监管要求。如《反洗钱法》法律责任部分，对“未按规定建立反洗钱内部控制制度，未按照规定设立反洗钱专门机构或指定内设机构负责反洗钱工作等”仅责令其限期改正而无罚款措施，仅要求“金融机构负责人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责”,对金融机构内控制度未符合健全有效要求对机构和负责人均缺乏罚款措施，不利于整体风险防范 ;再如，《金融机构客户身份识别及交易记录保存管理办法》中，要求金融机构对初次建立业务关系或办理一次性金融业务的客户无论风险高低均要求进行核对、登记、留存身份信息的大一统识别措施，不符合风险为本的工作思路 ;再如《金融机构大额可疑交易报送管理办法》中，列举式的大额可疑交易客观标准直接造成金融机构按照标准的防御性报送现象。
　　
　　三是监管部门对反洗钱违规处罚力度小，商业银行违规成本低。相较于国外监管部门对反洗钱违规机构进行公开披露、动辄数十亿美元的巨额罚款、要求全面暂停相关业务进行整顿、关闭大型跨国分支机构等严苛的处罚措施，我国监管部门对反洗钱违规的处罚仅包括“责令限期改正，对金融机构和有关高管分别处以 500 万元以下、50 万元以下罚款，建议有关金融监督管理机构责令金融机构对有关人员给予纪律处分甚至责令停业整顿、吊销营业执照”等措施，显得过于轻微，而且反洗钱行政主管和金融监督管理分属不同部门，责令违规金融机构停业整顿、吊销营业执照等严厉处罚仅有建议权，执行效果差。再加上实际监管处罚的过程中没能做到敢于问责、铁面执行，致使商业银行违规成本低。如 2012 年 4 月，农业银行江苏江阴支行行长孙锋携款 5000 万美元潜逃海外，渣打银行私人银行部员工吴伊甸因涉嫌帮助孙锋洗钱、窝藏包庇被刑事拘捕，而渣打银行却没有受到中国人民银行的任何处罚。
　　
　　四是监管部门工作效率有待提高，影响了商业银行反洗钱效果。如监管部门至今未明确特定非金融机构范围，特定非金融行业未被纳入反洗钱领域，使商业银行无法与有关行业开展反洗钱协作，影响了反洗钱工作的成效。再如，监管部门至今未出台金融机构洗钱风险自我评估框架指引，商业银行普遍没有建立起本机构洗钱风险评估测量、管理的方法体系，不能科学识别自身洗钱风险进而采取有针对性的管控措施等。
　　
　　3.反洗钱国际标准和国际监管环境更加严格，对商业银行反洗钱工作有效性提出更高要求
　　
　　一是反洗钱国际标准更加严格。2012 年，FATF 在新出台的《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资国际标准：40 条建议》（以下简称“FATF新 40 条建议”）中，将反洗钱内涵扩大到反洗钱、反恐融资和防止大规模杀伤性武器扩散融资三大领域。反洗钱工作已不再局限于简单的技术性事务，而是与国际政治博弈紧密捆绑在一起，上升到国家战略层面。“风险为本”的反洗钱监管方法成为指导反洗钱工作的基本原则，贯穿在国际标准的各项要求中。
　　
　　二是反洗钱国际监管处罚更加严厉。近年来，除中资银行涉嫌洗钱被海外当局调查外，全球排名前十位的非中资银行陆续都受到有关国家严厉的反洗钱监管处罚或正在接受类似调查，继汇丰银行因反洗钱工作不力被处以 19 亿美元罚款后，2014 年 5 月，瑞士信贷银行就帮助美国公民逃税漏税认罚并同意支付 26 亿美元罚款。6月，法国巴黎银行同意支付 89 亿美元罚款并承认有罪以解决关于其与伊朗和其他受制裁国家交易的问题，这些反洗钱监管案例的共同特征是 :以经济制裁为重心、处罚力度显着加大，对商业银行协助或共谋违法交易予以严惩，对技术性规避手段追究责任，通过刑事调查加大施压力度以及延长调查追溯周期等。国内商业银行在国际结算、跨境投融资以及大力发展布局海外分行过程中，遵守各项国际规则的要求越来越严格，压力也更大。
　　
　　三 是 反 洗 钱 工 作 的 有 效 性被提高到前所未有的突出位置。FATF 在“FATF 新 40 条 建 议 ”以及《反洗钱、反恐融资合规性和有效性评估方法》中，均将反洗钱工作有效性列为反洗钱工作的重点，有效性被提到前所未有的突出位置。第四轮互评估将着重评估各国反洗钱法律制度实施的效果，突出评价金融机构反洗钱工作的有效性。有效性标准的引入对我国商业银行反洗钱工作提出了更高要求，努力提升有效性将成为商业银行反洗钱工作的核心任务。
　　
　　三、对策建议
　　
　　1.强化洗钱罪刑事打击
　　
　　一是扩大《刑法》中洗钱犯罪上游犯罪种类。按照“FATF 新40 条建议”中建议洗钱上游犯罪涵盖各种严重犯罪。我国现行洗钱罪上游犯罪包括了 7 类 92 种罪名，相比国际标准覆盖范围较窄，应将非法经营、税务犯罪、敲诈勒索、生产销售伪劣产品、诈骗等可使犯罪分子获取巨额非法收益的犯罪均列入洗钱的上游犯罪。
　　
　　二是加大对洗钱罪的刑事处罚力度。美国《爱国者法案》规定，对洗钱犯罪分子可处于 20 年的监禁或交易财产值 2 倍的罚金。由于我国《刑法》对洗钱犯罪的处罚较轻，即使犯罪分子因洗钱罪受到处罚，在缴纳最高为洗钱数额 20%罚金处罚后，其收益往往仍有大量盈余，犯罪分子仍有利可图。我国应从反洗钱实践需求出发，借鉴发达国家的立法经验，加大对洗钱罪处罚的力度，罚金数额至少应不低于洗钱数额，让犯罪分子无利可图，从而有效预防和遏制洗钱和上游犯罪频发的趋势。
　　
　　2.加大反洗钱违规行政处罚范围和力度
　　
　　面对国内外异常严峻的暴力恐怖活动形势以及反洗钱国际标准的重大调整，反洗钱工作已经上升到国家政治博弈的战略层面，我国现行反洗钱处罚措施对违规机构的震摄力度有限，建议参考国际做法，通过增加反洗钱处罚的范围、种类和幅度等行政惩罚措施，提高金融机构违规成本。
　　
　　一是增加处罚的范围和种类。建议赋予反洗钱行政主管部门对未按规定建立健全反洗钱内控制度的金融机构及其负责人的行政处罚权，将金融机构存在“未按规定建立反洗钱内控制度、内控制度未有效实施等行为”列入罚款范围，引导反洗钱行政主管部门和被监管对象更加关注反洗钱运行机制中带有系统性和全局性的实质问题，重视对反洗钱合规体系的整体建设和完善 ;建议赋予反洗钱行政主管部门对违规金融机构全面暂停相关业务进行整顿的权限，提高金融机构违规成本。