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【题目】中国农地流转法制构建探析
【第一章】我国农地流转法的变迁与现状
【第二章】农地流转法律制度的理论基础
【第三章】农村土地流转制度的经验借鉴
【4.1】农地流转法律制度中政府角色研究
【4.2 4.3】农地流转主体法律制度研究
【结语/参考文献】国内农地流转立法体系研究结语与参考文献
第三章 农地流转法律制度的经验借鉴
3.1 美国的农地流转法律制度
作为资本主义发达国家，美国的农业也以其现代化而闻名世界，美国的耕地面积大约为我国耕地面积的 1.5 倍，规模为全球之最，所生产粮食的产量大约占据全球总产量的 16%,美国国内人均粮食产量也位于全球之首。耕地面积与粮食产量决定了美国农业在全球农业发展中的地位。这与他完备的农地法律制度不无关系。其农业发展对其他国家而言无疑具有示范意义。美国的粮食生产与耕地所有均以农场为单位，并以大农场生产方式为其国内农业发展的代表。美国农场根据土地产权的归属大致可分为三种组织形式，即农场主不拥有农场土地，农场土地靠租赁获得；农场主拥有农场所有土地的产权，土地产权归农场或农场主所有；农场主部分拥有农场所使用的土地，农场土地为产权自有土地或租入土地。三种组织形式的农场在美国总农场数量中的占比不同，其中有一半以上的农场组织形式为部分土地产权自有部分土地租赁获得。土地全部自有或土地全部租赁的农场占比不到总农场数量的一半，美国土地可以买卖，由于所买卖地块分布的零碎性及土地的不可移动性，决定了农场土地自有加租赁的组织形式的产生及发展。
美国的农场土地组织形式是在家庭农场的基础上建立起来的，此形式也决定了美国的农地法律制度，其土地所有权因被赋予私权而使其产权归属明晰而确定，因其土地产权私有的性质，美国的土地买卖与出租和我国土地流转的手续繁琐现状相比要便捷快速得多。与我国相比，美国的农地法律制度拥有如下特点。
3.1.1 土地组织形式以私权性质呈现。
在美国，农地产权由农场主通过购买或政府无偿赠送获得，土地所有权私有决定了其土地归属明确，因私有财产的财产界限相比公有财产的界限相对确定，再加之个人对私有财产的管理比公有财产的管理更为尽责，美国农地产权的产权界限呈现一种明晰而确定的态度，故其出租与买卖可以顺应市场需要随时进行，呈现出一种自由的态势。由于其出租与买卖的自由与便捷，美国土地的出让方式多为租赁，这就使得拥有大量土地而不想耕种的人能够将土地租给他人耕种，达到一种双方获益的状态。流转双方完全可以根据自己的意思协商分配流转土地所创造的利益。由此可以分析得出，美国农地法律制度土地产权归属确定，其流转主要靠市场自由调节。
3.1.2 并非绝对私权。
在美国，土地虽然可以成为一项私有的权利，但农场主并非拥有完整的土地所有权。
因政府对土地也始终拥有控制权、管理权、收益权。联邦政府与州政府拥有对土地管理的规划权，对土地的利用不能因其私权性质而任意为之，利用方式须符合政府对土地的使用规划要求，以达到对土地资源的最优使用，让有限的土地资源创造更多的产值；联邦政府与州政府同样还享有对土地的征用权，即可以为了任何公共目的而征用任何土地，前提是给予被征用者相当于市场价格的补偿，土地私权的个人主义与公共目的的集体主义之间并非为不可调和的矛盾，因集体主义所代表的公共利益被更多人认可，私权的让步也成为权利发展的一种趋势，即使在美国也具有合理性；虽然个人拥有土地的所有权，但并不意味着政府不能享有此地块的任何权利，政府可以为公共利益考虑而收取地块的土地税，这也要求农场主并不能随心所欲地支配地自己的土地，因其每一次支配都影响向政府缴纳税费。更为确切的说，美国农场主获得的是具有私权性质的使用权与处分权，在国家掌握土地所有权的环境中，土地的所有者与使用者应基于自己的所有与使用向国家缴纳一定的税金。故美国的土地私有并不是无限制的绝对私有。
3.1.3 出现表达农场主利益组织。
为维护农场主利益，农场之间成立了为保护自身利益的农场局。其成立目的是为了表达所有农场主合意后的利益表达。农场局的组织结构已从联邦到州县形成了完善的体系，联结着全国绝大多数农场。农场局根据农场主的利益，规划其工作倾向，并支持或反对联邦的法案，充分维护农场主的利益，农场局的力量与地位不能被小觑，农场局拥有能够满足农场主利益影响国会法案的实力。由此可见，由于表达农场主利益的组织的强大，政府并不能打着公共权利的口号毫无限制地干涉进农场的经营。
3.1.4 充分保障农场主利益。
美国的农地法律制度给予农场主相对多的权益保护，农场主因此拥有稳定的土地权利。农地所有者拥有对土地进行处分和分配收益的权利，土地收益中除了按照国家与地方政府的规定，交纳相对固定的土地税、农产品销售所得税外，并没有其他税费。农地所有者在对土地进行其他处分的活动中，例如租赁、抵押、继承等方面，也都具备完全的权利。正因如此土地所有者具备了明晰的土地产权边界，美国的土地合同纠纷及私有土地侵权等现象是十分罕见的。
3.2 法国的农地流转法律制度
法国的土地法律制度当属欧洲较为典型的土地法律制度。法国大革命之后，小农经济盛行，导致农地分割严重，阻碍了农地流转，为此，法国政府从二十世纪初开始进行相关立法，并制定鼓励农地流转的财政政策，将小农场进行组合，有效推动了中等规模农场的发展。
其采取的手段有：1、设立股份有限公司--"土地整治与农村安置公司",[5]国家拥有监督检查权，对公司实施检查事宜，该公司不以盈利为目的，首先买进土地，并进行适当分类、处置，然后再以不变的价格出售给有购买需要的农户，以帮助其形成具有一定规模的家庭农场，进行规模经营；2、政府向中等农场经营者提供财政扶持，在资金上进行倾斜，减免税收，发放贷款，提供担保等等；3、对农场面积的大小进行约束，制约土地兼并。4、向年迈农民散发具有终身性质的养老金，其目的是劝他们尽早离开土地，不再从事农业生产，将土地让与青壮年耕种，产生更大的土地收益；5、规定农地用途，不允许随意更改农地用途，更是禁止抛荒行为和弃耕行为，如若存在此等行为，会受到严格的处置，如强行征购其土地、取消其财政税收优惠政策，甚至丧失其经营资格。[6]
另外，法国政府为保证土地面积的逐步扩大，规定土地出让必须以整块进行，不得划块出让；为了使土地交易市场有序进行买卖，国家还设立土地事务所，负责管理土地交易事宜，任何交易行为必须得到授权，否则视为无效，同时，事务所拥有对小块土地的优先购买权。成立土地银行，它将收购的土地出租给农民，签订租赁合同，此合同期限通常很长，其目的是为了鼓励农户长久投资，减少顾虑。
经过法国政府的立法、政策支持，有效促进了法国的农地流转，保证了农地的使用用途、提高了土地的使用价值，推动了中等规模农场的快速发展。
3.3 英国的农地流转法律制度
英国是较为典型的封建领地制国家，土地归国家所有，有土地使用需求的人向国家申请租地，经国家批准后取得土地的使用权，成为土地持有人，便拥有对租地的永久业权，于是英国的土地私有化程度极高，高达百分之九十，农地流转在得到国家认同下进展极其顺畅，有利于农地规模化的发展，农地集中程度高，这又是英国成为大农业体制的原因。
十六世纪至十七世纪，随着城市的出现与发展，人们对农产品的消耗也随之上升。
引发贵族地主争先将目光投向农产品的生产经营上来，于是他们需要扩张土地面积进行农业生产，并借助国家颁布的《公有地围圈法》，顺利圈占了公有土地，于是广大农民无地可耕，这种以牺牲广大农民的利益而实现了农地流向贵族地主这部分人手中，并实现规模经营的结果。失地农民不得不租种封建贵族的土地，并按照约定缴纳一定金额的地租，地主-佃农这种土地制度登上历史舞台，但是由于农民种田积极性没有被充分调动出来，而且国家在立法、政策措施上忽视农业发展，导致英国农业的落寞。到了 1945年，国家开始对地租进行规定，制约小农场的发展，促进了大农场的发展。国家制定的《农业法》，从法律的形式上鼓励大农场兼并小农场，国家承担一半的兼并费用，对自愿放弃土地的人一次性给予最高不超过两千英镑的补偿等等。此后，英国大力发展农业科技，农地流转的脚步加快，大农场占据统治地位，小农场逐渐消失。《农业土地所有法》的颁布致力于保护土地租用者的权益，有效将租赁这种关系固话下来。之后，农地流转的流转方式主要是买卖土地，最大限度地促使土地私有化。可以说英国农地流转的进程与国家法律、政策密切相关。[7]
3.4 日本的农地流转法律制度
"二战"后，日本在逐渐废除半封建的农地制度基础上形成了自耕农体制，农业现代化迅猛发展。《日本民法典》第 272 条："永佃权人可以将其权利让与他人，或于其权利存续期间，为耕作或畜牧而出租土地。但是，以设定行为加以禁止时，不在此限。"这说明，农地的永佃权的流转可以通过转让、出租等方式进行。其主要措施如下：
第一，日本政府与时俱进地调整农地流转法律制度，充分考虑经济社会条件、需求，实现了对农地的科学有效流转，一共进行了如下流转：1946 年制定的《农地调查法》和《建立自耕农特别措施法》，以法律的形式将自耕农的土地私有得以确立，这是第一次土地流转，这个时期农地流转规模还很小；1952 年制定的《农地法》，赋予农民对土地的私有权。1961 年出台的《农业基本法》，鼓励农地流转，鼓励农户进行规模经营，引导农户"自主经营"和协作经营，形成了第二次土地流转，此次流转仅限社区内部之间进行。1970 年的《农村土地法》允许土地的所有权、经营权的脱钩，促进了农地流转的规模化，1975 年颁布的《农业振兴法》则下放农地流转管理权限，使得地方政府可以根据自己的现实情况制定农地流转办法，放松了对农地流转的限制，进一步促进了农地流转的推进。1992 年制定的《农业促进法》对农业主体的范围进行增添，确立了企业这个农业主体的地位，同时赋予企业进行农地流转的权利，企业的加入，推动了日本农业的大步发展，实现了农业科技质的飞跃，完成了第三次农地流转。[8]
第二，注重发展农地流转中介服务组织，在税收减免、发放贷款等方面给予倾斜，帮助农地流转中介服务组织数量成倍增长，其组织机构也日渐完善，形态各异，服务内容丰富，为农地流转的顺利推进给予了有力支持。
3.5 我国台湾地区农地流转法律制度
3.5.1 20 世纪 70 年代的农地法律制度。
中国台湾地区 20 世纪 50 年代的土改，使农地所有权极度分散，到 60 年代末，台湾地区农业生产进入"困境期",进入 70 年代甚至多次出现前所未有的负增长，平均增长率只有 1969 年以前的二分之一左右。为了摆脱危机，台湾当局于 70 年代进行了一系列的农地法律制度调整。其主要途径有：
（1）减轻农民负担，提高农民所得。
决策层受到一些学者的影响，认为农业问题是税负过重、农产品价格过低所致。于是就大幅降低涉农税收，努力提高农产品价格。其具体方法主要包括降低田赋，取消田赋附征教育捐，废除肥料换谷制度，以"保证价格"[9]
收购农产品等等。为了进一步减税和调价，台湾地区还实施了其他减轻农民负担的措施：1971 年以后将农民的农业所得比率从收入的 51% 降低到 30%,这样可使大部分农户的农业所得低于所得税的起征点，从而可以免除交纳所得税。1972 年以后，又开始大幅度降低农机、肥料、农药、饲料等的进口税，这样，市场上的这些生产资料的价格也就有所降低，这是典型的降低农业生产成本、提高农民经营收益的措施。
（2）增加对农业的投资和信贷。
1972 年台湾当局补助农业发展经费新台币 1 亿元，1973 年起又编制预算新台币20 亿元，用于实施"九项措施"[10]（1972 年 9 月，上任伊始的"行政院长"蒋经国宣布实施"加速农业建设重要措施",常被统称为"九项措施"）。从 1972 年开始又开办农机贷款，此项信贷到 1978 年被改为农业机械化基金，每年由"中央银行"拨款 8亿元的新台币，"中美基金"拨款 2 亿元的新台币，"二行一库"（台湾省合作金库，农民银行，土地银行）拨款 10 亿元的新台币，用于对农民购买农业生产机械的贷款。
与此同时，1973 年又先后设立加速农业基本建设贷款与辅助农业大规模经营贷款，到了 1978 年，开始由"国库"拨出专项资金，成立加速农村建设无息贷款。以上一些措施的采取，虽然使农业有一定的发展，但台湾农业在 20 世纪 70 年代仍然没能走出低谷。1973 年至 1980 年期间，台湾农业生产平均增长率为 2. 61%,仅仅比 1968 年至1972 年间平均水平高出 0. 41 个百分点。台湾当局只能另谋良策推动农业发展。
3.5.2 20 世纪 70 年代末 80 年代初及之后的农业政策调整。
到 70 年代末，台湾当局在现实面前意识到之前措施的缺欠与扩大农地规模的紧迫，于是就开始转向重点推行农地规模化经营的战略策略。
首先，实施第二次农地改革。1982 年 11 月，台湾当局正式公布了《第二阶段农地改革方案》，又称《第二次土改方案》。第二次农地改革与 1949-1953 年台湾地区的第一次土地改革不同，第一次土地改革的目的在于平均地权，缩小农村的两极分化。第二次农地改革的宗旨在于扩大农场经营规模，使土地连片集中，以提高土地的利用效率。
这一方案在扩大农场经营规模方面的具体措施有：（1） 协助农民购买耕地，对购买耕地者提供长期低息贷款，扶助其达到农场经营的基本规模。主要购买小农出售的土地，以减少小农的户数；（2）推进共同经营、合作经营及委托经营，在土地所有权不受影响的情况下，将农民组织起来共同经营，以扩大农场规模；（3）实施农地重划政策，通过交换耕地，使耕地整齐集中，并加以适当整理，以利于机械化的推行。
其次，激励农地租借。由于农地的保障功能、地价的攀升等原因，农民越来越不愿意出售土地了，所以，台湾当局从 2008 年以来又推行了以鼓励农地使用权流转为主的农地政策，即"小地主大佃农"[11]的政策。第一，学习日本补贴农地租赁的办法，凡农户出租土地达到一定期限、一定面积，给与一定的出租补贴，而且，出租期限越长、出租面积越大补贴越多。凡租入农地达到一定规模形成中型、大型农场者，给与相应的租入补贴，而且还提供农田基本建设方面的诸多扶持。第二，鼓励老年农民退出农地经营。
如果农民年老后把土地出租给其他农业经营者，可以每月领取一定数量的老农退休津贴，再加上出租农地的租金及利息收入，解决了年老农民退出土地经营后的生活保障问题。第三，建立以农地银行为基础的农地使用权流转市场运作机制，并从财政投入、产销辅导及农民福利等方面，促使出租人、承租人及农会等积极参与其中，为青年农民创业经营提供基本性资金贷款，或结合产销分工，有效扶植青年农民、农民团体、法人组织或者其他经营实体等大佃农，实施集团化、现代化经营。
