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【题目】中国餐厨废弃物处理立法问题探析
【第一章】中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论
【第二章】餐厨废弃物处理的基础理论
【3.1】我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
【3.2 3.3】我国餐厨废弃物处理立法现状及主要问题
【第四章】相关国家餐厨废弃物处理制度分析及其启示
【第五章】完善我国餐厨废弃物处理法律的对策建议
【第六章】完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制
【结语/参考文献】餐厨废弃物处理法律体系研究结语与参考文献
3.2 我国餐厨废弃物处理相关立法现状分析
3.2.1 国家层面对餐厨废弃物处理的相关法律规定
现有的国家层面有关餐厨废弃物处理的法律条款只是零散的分布于《固体废物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》、《循环经济促进法》等法律规范中。《固体废物污染环境防治法》是我国《生活废弃物处理办法》的上位法，其中对于生活废弃物的概念作出了具体明确的规定，并明确了废弃物处理活动中应当遵循的原则（如减量化、无害化、集中处置等）。
环保总局对餐厨废弃物的性质进行了界定，饭店、单位食堂等餐饮活动的性质是为日常生活提供服务的活动，所以这些活动所产生的餐厨废弃物则归属于生活废弃物的范畴，餐厨废弃物处理应当满足环境保护的要求，避免造成环境污染。餐厨废弃物作为一种特殊类型的生活废弃物的，固体餐厨废弃物的处理自然应当遵循《固体废物污染环境防治法》的相关规定。
在其他的法律规范中也规定了一些餐厨废弃物处理应当遵循的具体规定，比如《生活废弃物处理办法》要求餐厨废弃物处理应当遵循污染者付费的原则；《餐饮企业经营规范》中对于将餐厨废弃物应当单独进行处理做出了原则性规定；《循环经济促进法》、《畜牧法》、《农产品质量安全法》等法律法规中也包含一些关于餐厨废弃物处理的相关条款；《食品安全法》、《循环经济促进法》则规定了餐厨废弃物处理不当时具体的罚则适用。此外，国家层面还颁布了一些规范性文件和政策性文件，以期对餐厨废弃物处理工作进行规范。
2010 年 5 月，发改委、住建部等四部委联合发布了通知，通知的目的在于部署餐厨废弃物规范化处理试点工作，要求满足条件的城市进行申报。希望通过这种途径，探索出符合我国实际情况的餐厨废弃物处理制度方式，并使餐厨废弃物规范化处理能够形成产业而发展起来，最终实现餐厨废弃物处理的高效化、规范化。
2010 年 7 月，国务院办公厅下发了《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物处理的意见》，该意见主要目的在于加强对餐厨废弃物处理活动的监管。意见中要求对地沟油进行专项治理工作，加强对于餐厨废弃物处理活动的全程监督管理，并通过确立行政首长负责制，以保障监管及执法活动的有效性。
2010 年 12 月，发改委、财政部、等五部委联合下发了《关于印发餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市初选名单及编报实施方案的通知》，规定了试点城市申报的具体程序，并最终选定了北京朝阳、广西南宁等作为第一批试点城市。
2011 年 4 月，建设部等十六个部委联合下发了《关于进一步加强城市生活废弃物处理工作的意见》，其中提出了关于餐厨废弃物处理的相关要求：争取到 2015年，我国设区的城市中一半以上能够实现对餐厨废弃物进行分类收运和处理。
2012 年 4 月，国务院作出的《"十二五"全国城镇生活废弃物无害化处理设施建设规划》中也作出了相应的规划，决定在"十二五"期间实现对于餐厨废弃物处理设施的投资达到 109 亿元，并且到 2015 年我国拥有的投入使用的餐厨废弃物处理项目达到 242 座，全国处理餐厨废弃物日处理能力达到 3 万吨。
3.2.2 地方层面有关对餐厨废弃物处理的相关规定
针对餐厨废弃物所带来的危害性不断增强的现实状况，目前一些大中型城市陆续出台了本辖区专门对餐厨废弃物处理进行规制的立法，这些立法在规范餐厨废弃物处理行为上取得了较为明显的成效。全国范围内最早度餐厨废弃物处理进行立法的城市为上海市。上海市为取得好的规制效果，陆续出台了餐厨废弃物处理相关的一系列法律文件，对餐厨废弃物处理的申报、备案登记、收费标准等作出了具体规定。经过实践检验，这些法律规范对于规范餐厨废弃物处理行为具有非常明显的效果。为使这种效果得以强化，上海市又于 2005 年制定了《上海市餐厨废弃物管理办法》，并于 2013 年对该办法进行了修订。此次修订的一大亮点为改变了餐厨废弃物处理收费制度。具体改变为不再对餐饮单位收取餐厨废弃物处理费，由之前实行的收费收运处理变成付费进行收购，既由正规的餐厨废弃物处置企业向餐饮单位收购餐厨废弃物。这样可以激励产生单位主动将餐厨废弃物交给正规的餐厨废弃物处理企业，是餐厨废弃物处理体系更加规范，也可以更好地进行监管。
在上海市餐厨废弃物处理工作取得了良好效果的示范效应下，全国各省市纷纷开始通过立法的方式对餐厨废弃物处理进行规范。各地区以几种不同的形式出台了餐厨废弃物处理规范性文件。一是政府规章形式的，如宁波、重庆、石家庄等；二是在其他的规范性文件中明确对餐厨废弃物处理的管理制度，如江苏省将餐厨废弃物管理制度规定在了《固体废弃物污染防治条例中》；三是以地方性法规的形式对餐厨废弃物处理进行立法，如《西宁餐厨废弃物管理条例》是我国第一部对餐厨废弃物处理进行规制的地方性法规。
3.3 我国餐厨废弃物处理相关立法存在的主要问题
3.3.1 缺乏全国性餐厨废弃物处理统一立法
我国目前还没有制定出一部专门针对餐厨废弃物处理进行规范的全国性法律规范，现有的国家层面有关餐厨废弃物处理的法律条款只是零散的分布于《固体废物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》、《循环经济促进法》等法律规范中。
我国对餐厨废弃物处理进行规制的立法还正在制定之中，目前仅有一些地方制定了专项法律规范。这就导致部分省市由于缺乏上位法指导，而在立法目的及具体法律制度设置上存在问题，比如立法原则和立法目的相混淆、餐厨废弃物处理收费制度的具体设置等，甚至部分地区的制度相互冲突，不利于对餐厨废弃物进行有效统一规范化处理工作的开展。国家发改委于 2012 年已开始进行餐厨废弃物管理法规的起草工作，但目前却迟迟未有后续相关工作的进展，全国性的《餐厨废弃物管理条例》
仍未制定成文。因此，尽快出台全国性餐厨废弃物处理统一立法非常必要。
3.3.2 地方性餐厨废弃物处理法律规范立法目的存在偏差
第一，部分地方性专项立法将处理原则作为立法目的。比如《西宁市餐厨废弃物处理条例》中关于立法目的的规定。而该项描述明显更适合被界定为处理原则，因为该原则所强调的落脚点最终还是要归于加强餐厨废弃物规范化处理，以改善市容环境、保障公众身体健康。此处将处理原则作为立法目的的规定肯定是不妥当的。
第二，不恰当地把食品安全和污染防治当做立法目的。比如在《重庆市餐厨废弃物处理办法》中关于立法目的规定，将保障食品安全作为立法目的之一。虽然对餐厨废弃物处理加强监管对于地沟油等问题的的规制确有关联，但是，必须明确立法目的的作用在于为法律制度及执法监管提供基础。餐厨废弃物处理专项立法的内容主要是对餐厨废弃物处理在产生、收集、运输、处置等环节中必须遵守的法律规定，关于食品卫生安全并没有明确的制度设计。由于负责对食品卫生进行监管的部门是食品卫生部门，而对餐厨废弃物处理进行管理的主管部门为城管部门，所以，并不适宜把保障食品卫生当做餐厨废弃物处理立法的目的。按照同样的分析路径，《石家庄市餐厨废弃物处理处理办法》中将污染防治作为立法目的显然并不妥当。
因为污染防治也与餐厨废弃物处理整体的立法思路不契合。
第三，部分地方性立法中关于立法目的位阶排序不准确。餐厨废弃物处理立法的目的主要为单个内容：加强对于餐厨废弃物处理的规制、改善城乡环境卫生、维护群众身体健康。而这三个内容中，很显然，加强对于餐厨废弃物处理的规制为直接目的，市容环境卫生状况改善为直接目的之二，维护公众身体健康为最终目的。
因此，三个立法目的之间的位阶排序有内在要求，而在立法时不能任意为之。而在《重庆市餐厨废弃物处理办法》中对立法目的的位阶排序为：加强餐厨废弃物处理→保障食品安全和身体健康→维护市容环境。很显然这种排序方式没有理清三者之间的逻辑关系，没有意识到维护市容环境卫生的最终目的就是保障公众的身体健康，这种排序无疑有着本末倒置的嫌疑。
3.3.3 相关地方性规范法律制度缺乏可操作性
通过对地方性餐厨废弃物处理法律规范的梳理与分析，笔者认为，目前地方性法律规范中餐厨废弃物处理相关制度存在以下主要问题：
第一，部门地方性立法中关于台账制度的规定不完善。这种不完善表现为： 一是台账制度相关规定缺失；二是现有规定不合理。《重庆餐厨废弃物处理办法》中台账制度的规定就有这一问题。台账制度是指为了在整个生产过程中更好地监控对餐厨废弃物的处理活动，餐厨废弃物的产生、收集、运输、处置单位都应当对自身环节的餐厨废弃物的数量、类型进行详细的记录的制度。因为各环节的主体不相同，所以通过台账制度可以对各环节、流程进行监督和管理，但是现有的很多地方性法律规范对于该制度规定还不完善。
第二，大部分地方性立法均确立了收费处理制度，在实践中缺乏可操作性，存在难以运行的问题。目前，我国现有地方性立法基本上都采用的是产生单位缴纳餐厨废弃物处置费的制度，产生单位由可通过销售餐厨废弃物取得收益到付费排放，餐厨废弃物处置成本由负变正。这种制度会促使部分产生单位把餐厨废弃物倒入下水道，或者与其他生活废弃物想混杂，以躲避缴纳餐厨废弃物处置费。对于是否应对餐饮单位收取餐厨废弃物处理费，这立足于相关法规对于餐饮废弃物的利用价值的认定。如若在立法中更加突出餐厨废弃物的回收利用价值，那么处置企业则应当通过向产生单位付费的方式进行收购；如果立法中比较凸显餐厨废弃物的无用和有害性，那么产生单位则会被要求缴纳处置费，以对其自身的污染排放行为负责。笔者认为，这种收费处理的模式不符合我国的实际状况，很难被餐饮单位所接受，运行效果也会大打折扣。
第三，部分地方性立法中没有设置信息公开制度。餐厨废弃物的处理关系到我们每个人生活的环境和食品安全，如果公众无法进行有效知情和参与，则餐厨废弃物处理活动的。将信息进行公开是保障公众能够有效进行参与的前提条件，如若公众对于餐厨废弃物处理并不知情，那么参与的效果可想而知。目前很多地方性立法中尽管规定了信息公开制度，但是规定太过原则化，没有具体操作规定。如《宁波市餐厨废弃物处理办法》中规定了城管局应当对将餐厨废弃物处理的相关情况向公众公布。
信息公开相关制度规定缺乏或者过于形式，都会造成公众参与无法有效进行，最后将导致餐厨废弃物处理相关立法无法取得好的规制效果。
第四，部分地方性立法缺乏应急处理机制。餐厨废弃物具有极易腐败、导致细菌滋生的特点，如果收运中保管不慎导致泄露，将会给造成严重的环境污染，甚至可能影响到公众的身体健康。所以很有必要在专项立法中加入餐厨废弃物处理的相关应急预案机制。但是，目前大部分地方性立法中都没有此项规定，说明很多地区对餐厨废弃物处理的应急问题重视度非常不足。
3.3.4 相关地方性规范法律责任设置不科学
在对地方性餐厨废弃物专项立法进行梳理之后，发现一些地方性立法讯在法律责任设置不科学问题。这主要表现在：
第一，部分地方性立法中关于法律责任的条款过少。比如《宁波市餐厨废弃物处理办法》中只规定了餐厨废弃物产生单位在违反相关规定时应承担的法律责任，而没有关于收运及处置单位、餐厨废弃物处理的行政监管部门的责任设置。更有甚者，《景德镇市餐厨废弃物处理办法》中甚至完全没有关于法律责任的相关条款。
第二，一些地方性立法关于违法责任的设置过轻。比如《石家庄市餐厨废弃物管理办法》中对于违反规定的企业和个人仅进行规定 100-500 元的罚款，该项违法责任设置明显过轻，无法在地沟油活动猖獗的情况下取得好的治理效果，对于违法企业和个人无法起到威慑作用。
第三，某些地方性立法在法律责任的设置上存在与上位法相抵触的地方。目前，某些地方性立法在法律责任的设置上存在与上位法相抵触的地方。比如，《生活废弃物处理办法》规定违反处置规定将被罚款三万元以上十万元以下，《西宁市餐厨废弃物处理条例》规定处置单位的违法责任为一万元以上三万元以下的罚款，明显低于《生活废弃物处理办法》的最低罚款数额。诸如《固体废物污染防治法》、《生活废弃物处理办法》等法律规范，是进行餐厨废弃物处理相关立法的上位法，因此相关专项立法和地方性立法在设置相关法律责任时，应该限定在上位法所规定的罚款或者其他处罚范围之内，如若与上位法相抵触，则该下位法的相关规定则不具有法律效力。
