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【题目】中国餐厨废弃物处理立法问题探析
【第一章】中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论
【第二章】餐厨废弃物处理的基础理论
【3.1】我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
【3.2 3.3】我国餐厨废弃物处理立法现状及主要问题
【第四章】相关国家餐厨废弃物处理制度分析及其启示
【第五章】完善我国餐厨废弃物处理法律的对策建议
【第六章】完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制
【结语/参考文献】餐厨废弃物处理法律体系研究结语与参考文献
第三章 我国餐厨废弃物处理法律问题现状考量
随着社会主义市场经济的不断发展，群众的收入也随之不断增多，相应的在饮食等方面的投入也有了很大提升。再加上我国特有的宴请习惯，餐桌浪费现象比较严重，餐厨废弃物的排放量越来越大，占到城市生活废弃物的 37%-62%.据清华大学有关统计数据显示，我国每年各城市所产生的餐厨废弃物总量超过 6000 万吨。
长期以来，由于我国对于餐厨废弃物的处理没有制定专门的法律规范，大部分地区尚未形成有效的餐厨废弃物处理体系，数量庞大的餐厨废弃物处理非常无序，甚至流入了非法炼制、销售渠道。目前，很多省市饭店和食堂的餐厨废弃物都是被一些养殖户收购，用自备的塑料桶运输回去之后，经过高温蒸煮过后作为其养殖动物的饲料，还有一些甚至不加处理直接喂猪，导致泔水猪的大量出现。还有部分餐饮单位的餐厨废弃物则是被一些不法商贩回收，用来炼制地沟油；其他的一些没有专门收集的餐厨废弃物，则被直接排入下水道或者与普通生活废弃物混杂填埋处理。
餐厨废弃物是非常有用的可再生资源，但由于对它的价值认识不到位，导致对其处理的方式非常混乱无序，不仅造成严重的环境污染，还带来了一系列的食品安全问题。
随着地沟油、泔水猪等食品安全问题不断见诸报端，餐厨废弃物的处理问题才逐渐引起了人们的重视。各级政府部门也开始采取一系列的措施，以期有效地解决餐厨废弃物的处理问题。目前国内部分省市已开始积极采取措施，鼓励正规的处置企业从事餐厨废弃物的收运处理活动。但是，激励及引导措施的不完善，导致很大数量的餐厨废弃物还是流入了地沟油和泔水猪的链条中。
3.1 我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
3.1.1 实证调查情况的分析
为了对我国餐厨废弃物处理现状、实践中所存在法律问题进行深入具体的了解，笔者通过实地问卷调查和访谈的方式进行了调研。此外，还通过网络等方式搜集相关的法律规范和实证资料，针对我国目前餐厨废弃物处理的主要方式、餐厨废弃物处理相关法规和管理制度的实施现状、餐饮单位对餐厨废弃物处理专项法律和管理制度的认识、餐厨废弃物规范化处置企业运营状况及现实问题等进行了调查。本次调研的范围为湖北武汉、襄阳等地，总计发放问卷 200 份，收回问卷 200 份，调查问卷的有效率是 100%.此次问卷调查和访谈对象主要涉及餐饮单位负责人、餐厨废弃物收运人员、餐厨废弃物处置企业管理人员。
3.1.1.1 餐厨废弃物的处理方式：
（1）餐厨废弃物的主要处理途径
通过调查，目前武汉和襄阳地区的餐厨废弃物的主要处理途径有四种方式：第一种方式，大多数中型以上的单位食堂和饭店所产生的餐厨废弃物，都是由城郊或者农村的一些养殖户承包收购，运回养殖场直接或通过高温蒸煮消毒用作养殖饲料，这种处理方式在此次调查中的比重为 77%;第二种方式，一些小型的饭店将自己的餐厨废弃物出售给一些来历不明的商贩，而很多餐厨废弃油脂通过这种方式变成了地沟油，这种处理方式在此次调查中的比重为 9%;第三种方式，一些小型的餐馆则为了方便而直接把部分餐厨废弃物倒入下水管道，部分餐厨废弃物混入生活废弃物由环卫部门清运，这种处理方式在此次调查中的比重为 10%;第四种方式，一些机关和学校食堂、饭店的餐厨废弃物，处理方式比较规范，是交由具有资质的资源化处理企业免费收运处理，制作成生物柴油、天然气、生物肥料等能源资源，这种处理方式在调查中仅占 4%的比重。
（2）餐厨废弃物的收购价格现状
通过本次的实地调研发现，有偿回收是餐饮单位将餐厨废弃物出售给养殖户和其他商贩的重要原因。收购者给予的收购价格与餐饮单位餐厨废弃物的日产生量、质量、市场价格等因素有关，其中餐厨废弃物的日产生量是最重要的影响因素。通过对调查结果的分析发现，餐厨废弃物的收购者一般是与餐饮单位达成包月或者包年收购协议，小型餐馆的餐厨废弃物的日产生量一般为 50-100 公斤，收购价则是每月 50-100 元；中型饭店的餐厨废弃物的日产生量一般为 100-500 公斤，价格集中在每月 100-500 元之间；大型食堂如高校食堂等，餐厨废弃物的日产生量约为 500-1000公斤，一年承包价格约为 20000-40000 元。
通过以上调查结果可以发现，在《武汉市餐厨废弃物管理办法》和《襄阳市市区餐厨废弃物管理办法》已经出台并实施的情况下，仍有很多餐饮业经营者违反相关法律规定，将餐厨废弃物加以出售或者倒入下水道。主要为以下几个原因导致了此种情况的出现：第一，餐饮经营者受经济利益驱使，缺乏自律意识；第二，餐厨废弃物处理的源头监管不到位，致使大量餐厨废弃物流入非法渠道；第三，现有制度设计对于餐厨废弃物产生者缺乏足够的经济激励措施，导致餐饮经营者不愿守法。
3.1.1.2 对餐厨废弃物处理方式的认知
（1）对餐厨废弃物的资源性和危害性的认识
通过本次的调研可以发现：大部分餐饮单位对餐厨废弃物具有双重特性，即资源性和危害性并存，有一定的了解，但是还不到位。（一）对厨余废弃物的资源性特征缺乏相应的了解，50%的受访人员认为厨余废弃物的经济价值很低，不值得专门收集，因此厨余废弃物几乎都被直接倒入了下水道，90%的受访人员则对餐余废弃物的资源性特征比较重视，因为收购餐余废弃物的商贩和养殖户很多，需求量大能够带来较高的经济效益；（二）调查发现，很多餐厨废弃物的产生单位对其危害性的认识存在缺失，100%的受访者知晓将餐厨废弃物私自出售给炼制地沟油的不法商贩是违反法律规定的，80%的受访者认为将餐厨废弃物出售给养殖户是自己的权利，不是违法行为，通过这种方式不仅可以增加自己的收入，还可以减少废弃物清运的负担，是双赢的方式。20%的受访者则通过新闻或者网络方式了解到，出售餐厨废弃物给养殖户可能会导致泔水猪的出现，从而威胁到人们的身体健康；（三）此次调查中，超过 70%的受访餐饮单位对餐厨废弃物的资源化途径了解不到位，将一些非法加工处理方式与资源化处理相混淆，认为将餐厨废弃物回收直接作为动物饲料或者加工处理后生产食用油就是资源化的途径。
（2）对自己餐厨废弃物处理方式的看法
通过调查，受访餐饮单位对自身餐厨废弃物处理方式有以下几种观点：（一）77%的受访者认为将餐厨废弃物出售给养殖场是自己的权利。因为餐饮单位对自己产生的餐厨废弃物享有所有权，在不污染环境的条件下自己有权利决定如何处置自己的餐厨废弃物，将餐厨废弃物出售是自己的权利，将餐厨废弃物出售给养殖场并不违法，还可以给单位带来收益，这种权利不应该被剥夺；（二）96%的受访者认为将餐厨废弃物出售或者直接倒入下水道是惯例，可以减轻餐饮单位的废弃物清运处理负担。由于餐厨废弃物的含水量高、含油量高的特点，收集和清运都存在不便，为了减轻废弃物清运负担，因此很多餐饮单位直接将餐厨废弃物倒入下水道，或者出售给前来购买的小商贩。（三）4%的受访餐饮单位认为，餐厨废弃物应该按照政府的相关规定来处理，不能随意处理。因为餐厨废弃物的不当处理会带来很多食品安全问题和环境问题，应该服从政府的统一规定。
3.1.1.3 对餐厨处理法律规范的认知状况：
（1）对本市餐厨废弃物管理办法的认知状况
根据调查结果，89%的受访餐饮单位不知道本市已经出台了《餐厨废弃物管理办法》，通过我们的调查才第一次得知，11%的受访者则表示自己通过网络或者报纸的方式了解到办法已经出台，但是并未做具体深入的了解，仅知晓以后不能再随意处理餐厨废弃物，否则将会受到惩罚，餐厨废弃物处理以后将缴纳一定费用，但是这些制度现在并未向他们正式实施。笔者认为有主客观两方面的原因造成此种情况的产生：从主观方面来讲，餐饮单位经营者本身比较忙碌，工作时间长，不愿主动关心相关信息；从客观方面来讲，政府对关于餐厨废弃物处理的相关法规、政策宣传、培训力度不够，相关信息、政策无法得到有效传播。
（2）对于餐厨废弃物收费处理制度的看法
根据《关于改革生活废弃物服务费收费方式的通知》，目前武汉商业及服务业废弃物收费标准为按照面积，累进制收费制度，为了提高收费率，收费方式也进行了改革，由区、街城管环卫部门上门收费的模式，转变为实行废弃物费与水费合并收取，武汉目前的商业废弃物处理费收费标准为全国最高.
根据调查结果，受访者均表示不愿再多交废弃物处理费用。其中，88%的受访者认为目前所缴纳的卫生包含了餐厨废弃物的处理费用，不应该再另外缴纳餐厨废弃物处理费。12%的受访者表示不太清楚如何计算废弃物处理费用的，每月固定向房东交卫生费，希望不要再增加餐厨废弃物处理费。
关于受访者对于政府回收餐厨废弃物的意愿，调查中的多数受访者认为政府向餐饮单位回收餐厨废弃物应当给付相应对价。根据调查结果，63%的受访者表示只要政府收购价格不低于市场价即可出售给政府；23%的受访者表示只要政府收购可免费送与政府，但不应收取处理费用；14%的受访者表示政府收购价是多少无所谓，只要政府按时收购即可。
综上，调查结果显示，绝大多数餐饮单位经营者反对另外开征餐厨废弃物处理费，因为当前武汉市商业废弃物处理费用收取标准已经相对较高，再收取餐厨废弃物处理费，无疑进一步加重了餐饮单位的负担，这样可能导致很多餐馆、饭店追逐利益同时减轻废弃物处理负担，将餐厨废弃物出售给养殖户或者不明商贩，导致泔水猪、地沟油更加泛滥。所以在收取相关费用时，可以通过政府对餐厨废弃物进行有偿回收或者减除生活废弃物费中相关费用的方式，减轻餐饮单位负担，使餐厨废弃物收费处理制度切实可行，得到市民的配合与支持。
（3）关于餐厨废弃物处理的监管情况
根据《武汉市餐厨废弃物管理办法》的规定，辖区内的餐厨废弃物处理的监管工作主要由城管部门负责，监管的方式则主要包括书面进行检查、实地进行抽查、现场进行核定等；此外，还规定了质监、工商、环保等部门相应的监管职责。餐饮行业协会则应该积极发挥行业自律的作用，对于餐饮行业的餐厨废弃物处理行为进行自律规范。自律规范的方式主要为参与制定有关餐厨废弃物管理的标准及规范，将餐厨废弃物处理的规范度作为餐饮企业等级评定的内容之一。从以上规定可知，餐厨废弃物处理的监管主体涉及到多个行政部门，同时还提到社会中间层组织--餐饮行业协会也应在餐厨废弃物处理工作中发挥相应的公众参与和自律作用。
根据调查结果，33%的受访者认为餐厨废弃物处理的监管主体是环卫部门，他们认为餐厨废弃物处理属于卫生问题，应该由环卫部门负责监管；25%的受访者认为监管主体是城市管理部门，城管偶尔会到门面进行检查；30%的受访者认为监管主体是食药监，因为卫生许可证是由食药监颁发，但是事后食药监并没有来实地检查；12%的受访者表示不了解，因为从未有相关部门检查过餐厨废弃物的处理问题。
根据以上调查结果，餐厨废弃物处理存在监管主体众多，职责不清，而导致极少或者无人监管的状况，餐厨废弃物处理的监管状况堪忧。
调查中还发现，很多中小餐饮经营者没有听说过或者从未接触过餐饮业协会，92%的受访者表示餐饮业协会从未监管或者过问过餐厨废弃物的处理状况。8%的受访者，例如秀玉、太子等上规模的连锁酒店，则表示餐饮业协会有过问相关情况，号召酒店与城管部门签订协议，餐厨废弃物由环卫部门统一拖走并在指定地点集中进行处理，费用或由物业代收或与每月的水费一同缴纳。可以看出，餐饮业协会在餐厨废弃物的处理方面发挥了一定的自律作用，但是范围仅局限于一些大规模餐饮企业，对于餐厨废弃物产生量巨大的众多中小餐馆和饭店几乎没能发挥自律作用。
3.1.1.4 餐厨废弃物处理企业的建设运营状况
通过调查，襄阳市的餐厨废弃物处理厂从 2014 年 9 月开始已投入运营中。襄阳市试点的餐厨废弃物处理项目运营模式为 BOT 特许经营的模式，由襄阳市城管局和湖北国新能源公司之间签订项目特许经营协议。协议中约定襄阳市区内所有的餐饮单位不得对其所产生的餐厨废弃物擅自进行销售和处置，必须由国新能源公司统一进行收运和处理。目前，该厂每天通过污泥与餐厨废弃物协同处理，处理城区的污泥和 50 家餐馆的 5-10 吨餐厨废弃物，每天生产出的生物质天然气总量约为 10000立方，不仅可以满足自身的能源消耗（大致为 7000 立方/天），所剩余的还能够供应 300 辆出租车一天的天然气燃料。
在参考其他城市经验之后，武汉市选取了 BOO 模式进行餐厨废弃物处理项目的投建和运营。武汉市正在建设 5 座日处理规模 200 吨的餐厨废弃物处理厂，但是目前仍没有一座已完工的项目。餐厨废弃物处理项目的完成是进行餐厨废弃物规范化处理的一个前提条件，处理厂没能建成，则餐厨废弃物收运之后将无处可去，很可能又流入了非法处置渠道，餐厨废弃物规范化处理工作预期效果大打折扣。
纵观全国，虽有部分试点城市餐厨废弃物处置项目进程缓慢，但也有一批试点城市餐厨废弃物处置项目已投入运营。目前，北京、南京、宁波、长沙等多个试点城市的餐厨废弃物处理厂已经建设完成并投入运营。但是在运营过程中也遇到了一些困难：第一，餐厨废弃物的回收量少且数量不稳定，无法满足处理厂日经营原料需求；第二，没有可供参考的成熟技术和经验。目前全国各地的餐厨废弃物规范化处理项目都是在摸索中前进，国内并无可以进行参考借鉴的处理技术和运营经验，摸索式发展的道路比较艰难曲折。第三，某些政府对与餐厨废弃物规范化处理的扶持工作不到位，很多处理项目目前处于亏损状态。第四，餐厨废弃物主要资源化产品--生物柴油销路不畅。餐厨废弃物处理企业所生产的资源化产品中，最普遍也最具有资源化特征和最有应用前景的就是生物柴油。目前这些生物柴油只是被用作船舶、锅炉等能源燃料，并未被大众所接受，生物柴油污染小的环境效能未能有效利用。此外，生物柴油还认为是低档的柴油品类，很难打开在车用市场的销路，导致生产生物柴油的餐厨废弃物处理企业效益不高。
3.1.2 我国餐厨废弃物处理现存问题及其成因分析
通过对我国餐厨废弃物处理现状的实证调查，与其他可回收生活废弃物相比，目前餐厨废弃物的处理主要存在以下几个方面的问题：
（1）餐厨废弃物产生者缺乏自律意识。目前，餐厨废弃物的主要处理途径有以下四种方式：第一，养殖户承包收购；第二，出售给一些来历不明的商贩；第三，直接倒入下水管道或混入生活废弃物；第四，交由具有资质的餐厨废弃物资源化处理企业免费收运处理。而前三种方式都是城市相关管理法规所明令禁止的。在调查中，100%的受访者表示知晓将餐厨废弃物出售给地沟油贩子是违法行为，但仍有部分受访者在出售餐厨废弃物时对收购者的身份不了解、不限制。大部分受访者认为餐厨废弃物出售给养殖户是合法的，因为相关法规仅禁止产生者不经处理将餐厨废弃物喂养禽畜，并未禁止将餐厨废弃物出售给养殖户。而在一些明令禁止的地区，餐饮经营者由于不了解相关规定或者基于经济人逐利性的特征，仍然将餐厨废弃物出售给养殖户，而一些养殖户为节约成本，直接将潲水不加处理喂养禽畜，导致泔水猪等食品安全问题。此外，还有一部分受访者则为了方便或者减少废弃物处理费用，直接将餐厨废弃物倒入下水管网或者混入生活废弃物，造成管网堵塞或生活废弃物清理易腐难清理。这些问题的出现一定程度上是由于相关法律知识及安全卫生知识的普及不到位，但最主要的原因还是餐厨废弃物产生者本身自律意识不足，部分餐饮经营者一味追逐经济利益，忽视了自己应当承担的社会责任，在源头上给地沟油、泔水猪等问题的出现留有可乘之机。
（2）餐厨废弃物处理监管不到位。根据《武汉市餐厨废弃物管理办法》的规定， 武汉市对餐厨废弃物处理进行监管的主导部门为城市管理部门，食药监、质监环保等多个部门在职责范围内进行监管。从以上规定可知，餐厨废弃物处理的监管主体涉及到多个行政部门，正式这种多头执法的规定导致权责不清。根据调查结果，33%的受访者认为餐厨废弃物处理的监管主体是环卫部门，他们认为餐厨废弃物处理属于卫生问题，应该由环卫部门负责监管；25%的受访者认为监管主体是城市管理部门，城管偶尔会到门面进行检查；30%的受访者认为监管主体是食品药品监督管理局，因为卫生许可证是由食品药品监督管理局颁发，但是事后食药监并没有来实地检查；12%的受访者表示不了解，因为从未有相关部门检查过餐厨废弃物的处理问题。可见，餐厨废弃物处理存在监管主体众多，职责不清，而导致极少或者无人监管的状况，餐厨废弃物处理的监管状况堪忧。餐厨废弃物处理监管的主要方式为进行书面检查、实地走访抽查、现场进行核定等方式。这种监管方式的规定考虑到了降低监督执法的成本问题，但是监管效果也随之打了折扣。餐厨废弃物监管的不到位，导致大量餐饮经营者与非法收购者的交易大量存在且持续不断，地沟油、环境污染等问题也一直困扰着各个城市。
（3）餐饮业协会行业规范作用发挥不足。根据调查，目前已制定餐厨废弃物管理办法的试点城市中，仅有武汉、南昌、宝鸡等少数几个城市在其餐厨废弃物管理办法中强调了餐饮行业协会在餐厨废弃物处理方面应当加强行业自律。餐饮业协会对内部成员的自律机制主要为：在成员内部进行餐厨废弃物减量化方法的推广和宣传，将餐厨废弃物处理工作作为餐饮企业评级标准等。在调查中发现，很多中小餐饮经营者没有听说过或者从未接触过餐饮业协会，92%的受访者表示餐饮业协会从未监管或者过问过餐厨废弃物的处理状况。少数上规模的连锁酒店，则表示餐饮业协会有过问相关情况，号召酒店与城管部门签订协议，餐厨废弃物由环卫部门统一拖走集中处理，费用或由物业代收或与每月的水费一同缴纳。可以看出，餐饮业协会在餐厨废弃物的处理方面发挥了一定的自律作用，但是范围仅局限于一些大规模餐饮企业，对于餐厨废弃物产生量巨大的众多中小餐饮单位几乎没能发挥自律作用。目前，大部分餐厨废弃物无害化试点城市和未纳入试点的城市并未重视餐饮业协会等社会中间层组织的自律作用，餐饮业协会的行业规范作用没有得到有效发挥和利用。
（4）餐厨废弃物收费处理制度运行难。目前，我国现有的各地立法均采取餐厨废弃物产生单位缴纳处置费的处理模式。上海则在 2013 年改变了收费机制，明确上海将目前实行的收费收运变为付费收购，建立由收运单位向产生单位收购餐厨废弃物的新机制，鼓励产生单位主动交出餐厨废弃物，以取得获得更好的管理效果。
然而，餐厨废弃物处理收费制度的运行阻力相当之大。根据调查结果，受访者均表示不愿再多交废弃物处理费用。在调查中发现，绝大多数餐饮单位经营者反对另外开征餐厨废弃物处理费，因为当前很多城市商业废弃物处理费用收取标准已经相对较高，再收取餐厨废弃物处理费，无疑进一步加重了餐饮单位的负担。这样可能导致很多餐馆、饭店追逐利益同时减轻废弃物处理负担，将餐厨废弃物出售给养殖户或者不明商贩，导致泔水猪、地沟油更加泛滥。因此在这种情况下，餐厨废弃物处理按量收费制度能否真正实现餐厨废弃物的资源化和无害化处理尚存疑问，在处理收费模式上有待加以考量和完善。
（5）餐厨废弃物处置行业政策保障不到位。目前，北京、南京、宁波、长沙、苏州等多个试点城市已建成餐厨废弃物处置项目，并已投入运营。但是在运营过程中也遇到了一些困难：首先，餐厨废弃物的回收量少且数量不稳定，很多餐厨废弃物处理厂的日经营原料需求无法得到满足，直接影响了餐厨废弃物处理企业的生产规模和效益，导致企业生产积极性不高，制约了餐厨废弃物规范化处理产业的市场化发展。其次，部分地方政府对于餐厨废弃物处理方面投入不够，导致一些餐厨废弃物处理项目亏损运行。餐厨废弃物无害化处理具有准公共物品的特征，政府应该对此类项目加大投入，或者通过税收、金融等政策优惠加以扶持，但目前部分地方政府此方面工作还不到位，一些餐厨废弃物处理厂面临倒闭的危险。再次，餐厨废弃物副产品推广使用有难度。餐厨废弃物处理企业所生产的资源化产品中，最普遍也最具有资源化特征和最有应用前景的就是生物柴油。目前这些生物柴油只是被用作船舶、锅炉等能源燃料，并未被大众所接受，生物柴油污染小的环境效能未能有效利用。此外，由于质量标准要求及产量限制，很多主流的加油站并不接纳生物柴油，这与石油产业垄断和政府对于餐厨废弃物副产品市场保障不到位有很大关系。
