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【题目】中国餐厨废弃物处理立法问题探析
【第一章】中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论
【第二章】餐厨废弃物处理的基础理论
【3.1】我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
【3.2 3.3】我国餐厨废弃物处理立法现状及主要问题
【第四章】相关国家餐厨废弃物处理制度分析及其启示
【第五章】完善我国餐厨废弃物处理法律的对策建议
【第六章】完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制
【结语/参考文献】餐厨废弃物处理法律体系研究结语与参考文献
第二章 餐厨废弃物处理的基础理论
2.1 餐厨废弃物基本理论
2.1.1 餐厨废弃物的概念
所谓废弃物，主要是指某种物质在一个方面或一个领域中没有利用价值，而不是在所有方面或各个领域都没有利用价值。换言之，在某一使用过程中的废弃物，在其他某些领域却恰是正当用的原材料，而且绝大多数的废弃物都有着可以进行回收使用的价值，即具有资源性的特征。本文立足于餐厨废弃物所具有的资源性特征，将俗称的餐厨垃圾或泔脚称为餐厨废弃物。
关于餐厨废弃物概念的理论界定，国内学者的观点基本上具有一致性。王莉和高静娟将餐厨废弃物界定为，餐厨废弃物所指的是居民日常生活中在进行加工食物、提供餐饮服务以及单位食堂供餐等活动中所产生的废弃物。王庆华等则认为，餐厨废弃物是指在日常饮食活动中，对食物进行加工之后所丢弃的动植物废料、食用油废渣废油等，以及饮食活动结束后剩余的饭菜等。
相关的地方性管理规范中也对餐厨废弃物的定义作出规定，如《武汉市餐厨废弃物管理办法》中对餐厨废弃物的概念进行了界定，除居民日常生活以外的餐饮服务、单位食堂供餐、食品生产加工等活动中产生的食物残余、食品加工废料、废弃食用油脂等。可见，以上学者们以及法律规范对于餐厨废弃物的界定大致相同，但在餐厨废弃物所覆盖的范围大小上有着细微的差别。《武汉市餐厨废弃物管理办法》考虑到处理工作开展的可行性，仅将餐饮单位所残生的餐厨废弃物纳入法律规制的范围，而将居民日常生活中的餐厨废弃物排除出了管理范围。本文中对于餐厨废弃物的界定即采用的除居民日常生活以外的餐饮服务、单位食堂供餐、食品生产加工等活动中产生的食物残余、食品加工废料、废弃食用油脂等。
餐厨废弃物主要有以下几方面的特点：第一，来源基本相同，产生量大且非常集中；第二，主要成分为水分、油脂和盐分，因此进行处理的难度非常高；第三，淀粉、脂肪等有机物的含量基本占到固体餐厨废弃物的 95%,钾、氮、钙等微量元素也富含于其中，因此餐厨废弃物又具有富含营养元素、回收再利用的价值非常高等特点；第四，相较于其他废弃物，餐厨废弃物还具有有毒物质含量少，但极易腐坏变质，造成细菌极易滋生、大量繁殖的特点。综上可以看出，餐厨废弃物具有非常显着的双重性特点--资源性和垃圾有害性并存。既可以进行有效的回收再利用，如果处理不当又会危害环境卫生及公众身体健康。
2.1.2 餐厨废弃物处理的界定
金瑞林教授认为环境管理是一个非常重要的国家职能，国家通过经济、法律和教育等多种手段和方式，对任何可能对环境产生影响的活动进行规范和监管，以保证经济发展和环境保护之间关系的协调性。目前关于环境保护的相关研究和法律规定中，管理一词绝对是一个高频词汇，因为我国的环境管理活动一般都表现为政府的环境管理部门行使监管权的行为。
餐厨废弃物处理是一个高度综合概括的概念，涉及到产生、收集、运输、处置等多个环节和流程，属于生活废弃物处理的重要组成部分，是国家行政管理效果的重要体现。因为餐厨废弃物处理活动具有公共属性，具有准公共物品的特征，因此，餐厨废弃物处理活动还是由政府起主导作用。就目前的市场化趋势而言，政府的作用主要还是在于进行监管，餐厨废弃物处理还会逐步市场化，由市场主体承担主要环节的任务。
餐厨废弃物处理是生活废弃物处理的一个重要组成部分。国内外目前关于生活废弃物处理的研究非常多而深入，从法学角度所进行的餐厨废弃物处理的专项研究则相对比较少。自上世纪 90 年代，许多发达国家开始进行对于废弃物系统化的治理，采取的方式主要为：先减量，再进行回收利用，最后不断进行循环回收的方式。
纵观我国关于生活废弃物处理法律政策的变迁历程，可以发现，我国废弃物治理理念的发展可以分为四个阶段：第一阶段是对废弃物进行治理的最初阶段，主要是对环境卫生问题进行治理；第二阶段是对废弃物进行治理的高级阶段，主要内容是对废弃物处理进行产业化的改革；第三阶段是政府进行整合处理的初级阶段，这一阶段开始重视废弃物的减量化、再利用、再循环；第四阶段是政府进行整合处理的高级阶段，该阶段主要突出全社会均应在废弃物减量化、再利用、再循环活动中承担相应的义务和责任。
所谓餐厨废弃物处理，指的是为了保障餐厨废弃物能够安全规范地贮存、收集运输、处置，由政府作为主导，餐厨废弃物的产生者、收运主体、处置企业以及公众一起参与进来，根据实际状况，结合相关法律政策及理论方法，并以法律、经济、教育和行政等方式，采用可行性高的行动规划，并用科学的技术、适当的应急处理办法加以保障，多方面、全方地对餐厨废弃物进行处理，控制餐厨废弃物不当处理所造成的环境污染，保证环境与经济、社会的协调、可持续发展。
2.1.3 对餐厨废弃物处理进行法律规制的必要性
餐厨废弃物的不当处理导致了严重的食品安全和环境问题，但餐厨废弃物还具有着极大的资源化利用价值，对餐厨废弃物处理工作进行有效的法律规制具有非常重要的现实意义。
第一，有利于保障公民的食品安全和身体健康。对餐厨废弃物进行加工炼制的地沟油危害性极大，利用地沟油所加工的食品也威胁着人类身体健康，这些食品中会含有苯类成分等致癌物，长期食用会引发胃癌、肠癌等多种疾病。此外一些养殖场直接用餐厨废弃物喂食动物，导致泔水猪的大量出现，严重影响公民的食品安全。
对餐厨废弃物处理进行法律规制，加强对于餐厨废弃物产生、收运、处置等各环节的监管，可以从源头上避免餐厨废弃物流入到地沟油商贩或者养殖场手中，减少地沟油和泔水猪的出现几率，从而有效保障公民的食品安全和身体健康。
第二，有利于减轻餐厨废弃物随意处置所造成的环境污染。部分餐饮单位为了节省餐厨废弃物收储和排放成本，直接将其倒入下水道中，极易导致下水管网堵塞以及易爆气体（如甲烷）的产生。部分餐饮单位将餐厨废弃物和其他废弃物混杂堆放，导致蚊虫和细菌大量滋生并散发恶臭，对生活环境造成很大破坏。一些不法商贩由于收运设施的限制，在收运餐厨废弃物的过程中出现漏洒等现象。对餐厨废弃物处理进行法律规制，构建餐厨废弃物统一收运体系，可以实现对于餐厨废弃物收运处理的规范化，避免出现对于环境的第二次污染，从而保护我们的日常生活环境。
第三，有利于实现餐厨废弃物循环再利用，为能源短缺提供新的解决路径。随着我国工业化和城镇化的不断发展，能源需求和能源消耗也随之增长。我国虽然资源丰富，但是人均占有量极低，能源短缺成为我国经济发展中的难题。根据相关资料，若要在未来 20 年内实现 GDP 翻两番的目标，能源资源消耗也将增加两倍，但就目前的能源资源保有量很难加以保障。
因此，国家不断采取政策措施，鼓励循环经济发展，实现资源的循环再利用。对餐厨废弃物处理进行法律规制，有利于保障餐厨废弃物再利用的规范化、合法化、无害化，同时为我国能源资源短缺问题的解决提供一条新路径。
2.2 法学理论
2.2.1 可持续发展理论
随着我国工业化和城镇化不断发展，人们对于能源资源的需求也随之增长，资源和环境问题已成为我国经济发展的桎梏。而恰恰是这些问题的出现，才给可持续发展理念提出的土壤和根基。对于可持续发展的界定为：能够满足当代人的需要，但同时又不会对后代人满足其需要造成危害的发展。可持续发展所强调的一个重点就是，采用科学的方式提高资源的利用效率，使现有资源能够承担起经济和社会发展的压力，最终实现经济发展和环境保护相协调，而非以牺牲生态环境的方式求发展。
对餐厨废弃物进行规范化、资源化处理，不仅可以减少生产中所消费的能源资源，还可以依靠回收利用餐厨废弃物制造新能源。这样既能够促使人们降低餐厨废弃物产生的数量，还可以促进提高对资源进行利用的效率，最终达到经济和环境、社会的协调、可持续发展。
可持续发展的理念已经在全世界范围内已经得到了广泛的认同和采纳，对经济和社会发展以可持续的方式进行是一种必然趋势和潮流。餐厨废弃物规范化处理正是基于可持续发展的理念而提出，两者相互契合，因为两者都有为解决资源的浪费和短缺提供了路径。餐厨废弃物的规范化处理是把可以进行回收利用的餐厨废弃物进行规范化、资源化处理，既保护了环境又产生出新的能源，提供和保留了后代人生存和发展需要的资源。我们可以注意到，可持续发展理念的原则之一就是保证代际公平，当代人在通过消耗资源的方式取得发展的时候，还应当替后代人的发展着想，为其保留必要的资源，不能只顾眼前的发展而忽视子孙后代的生存问题。将餐厨废弃物进行规范化处理，正式对资源循环利用的理念一以贯之，将被认为是垃圾的餐厨废弃物进行回收，通过正规的处置企业运用科学技术，制成生物柴油、生物质天然气等能源资源，同时还避免了对环境的污染，因此，餐厨废弃物的规范化处置具有可持续发展的典型特征。
2.2.2 环境责任理论
人们在很长一段时间内把环境当做了无主物，这就形成了非常尴尬的局面，即仅仅造成环境的破坏没有损害他人的人身和财产权益时，无人追究其责任，导致后来很多人为了经济利益肆意造成环境污染和破坏。环境的污染和破坏程度与日俱增，环境开始成为经济发展和人类生存的桎梏，这就引起了人们对于环境污染的重视，并且开始对环境污染带来损害所应当承担赔偿责任的分担原则进行思考。环境污染责任到底应该由谁来承担，也成为国际社会及学术界的热点问题。
污染者负担原则是由经济合作与发展组织环境委员会于 1972 年首次提出的。污染者负担原则被看做是环境责任理论的核心内容，并且渐渐被国际社会所认同，并在各国环境制度中加以吸收。如 1992 年《里约宣言》中规定，国家在污染者付费的基础上，也应该负担相应的环境恢复治理的费用。接着，有学者作出了更加具体的原则制度，如由利用者进行补偿、由破坏者进行恢复等。
从餐厨废弃物处理活动的特点出发，污染源餐厨废弃物是由餐饮单位所产生，所以其应当对餐厨废弃物进行处理所耗费的成本承担付费责任。但是，我们也应当注意，餐厨废弃物除了具有作为污染源的危害性、还具有作为可回收利用物的资源性，从污染治理的角度考虑适用污染者负担者没有疑问，但这又使一贯通过餐厨废弃物资源性特征收益的产生单位产生抗拒心理。如何更好地适用环境责任理论，关系着餐厨废弃物处理过程中各个主体的责任分担，解决餐厨废弃物处理谁来付费的问题至关重要，是餐厨废弃物处理问题能否得到有效规制的前提之一。
2.2.3 市场规制理论
市场规制是市场主体的经济行为和政府监督机关对其监管行为受到特定规范的管理、监督和约束。对市场进行规制的最终目的是：通过对于资源配置效率进行提高，来实现社会福利得以增进，规制者即政府通过法律手段来进行对于垄断的监督，以保障市场交易秩序能够维持公平、有序。对于市场中存在的不正当竞争行为，一律严格进行规制和制止，以保障市场中各主体的合法权益。将我国餐厨废弃物处理置于市场规制这一大背景环境下来看，我国餐厨废弃物处理还存在许多问题，从事这一处理行业的企业公司规模太小，实力比较薄弱等，这些问题都亟待市场规制法中的相关规定去调控，去解决。
我国市场规制法的基本原则主要有：第一个原则是国家干预适度的原则。这一原则要求政府对于市场的干预要适度。由于餐厨废弃物市场的本身存在一定的缺陷，政府部门对餐厨废弃物处理市场加以规制，有利于弥补市场失灵的缺陷。但是如果政府对于该市场的干预超过必要限度，又会束缚市场中餐厨废弃物处理企业的发展。
当前，我国餐厨废弃物处理产业属于新兴产业，发展还不完善，尚处于比较弱势的地位。因此，政府在对餐厨废弃物处理进行规制时应当把握得当。要给予相关企业自主发展空间，否则会出现矫枉过正的现象。第二个原则是保护公平竞争的原则。
这个原则要求政府应当对参与竞争的各个主体提供一个公平的市场竞争平台。政府在对餐厨废弃物处理企业进行市场规制的时候，应当对各个市场主体的不正当、不公平的行为加以调整，维护正常、竞争有序的市场秩序，保证餐厨废弃物处理各市场主体之间能够公平地进行竞争。《餐厨废弃物资源化处理条例》的制定与出台，其最大的目的就是想要实现，我国餐厨废弃物处理产业的健康稳定可持续发展，保障与该产业有直接或间接关系的市场主体能够公平竞争，比如可以规定应当将餐厨废弃物进行资源化后得到的生物柴油纳入正规加油站进行销售，以破除石油企业垄断，保障餐厨废弃物处理行业的可持续发展。
2.3 经济学理论
2.3.1 循环经济理论
循环经济的思想最早是由美国经济学家波尔丁提出的"宇宙飞船理论"所发源的。他的宇宙飞船理论具体是指，宇宙飞船是一个单独的自运行系统，它在外太空没有外力进行支援，只能不断地消耗自身所携带的能源以维持运转，在能源全部消耗完的时候将会被毁灭。而唯一能够使它的寿命进行延长的方式，就是在飞船内部实现资源的循环利用。
循环经济所倡导的是一种经济发展工作与环境保护活动之间相互协调、和谐发展的精神。它与传统的只有经济进行单向流动的发展模式的不同之处是，循环经济理念下的经济活动所实行的是"资源--产品--再生资源"的模式，这种模式的主要特点是低开发索取、高效利用、低污染排放。
截止到现在，基本上各国的环境和经济立法中都吸纳进了循环经济的发展思想。2008 年我国制定的《循环经济促进法》，其中对与我国实行和发展循环经济的目标、内容、方针、原则等内容做出明确具体的解释。
现代科技的进步和新生资源的开发利用告诉我们，餐厨废弃物已经颠覆了人们对它的看法，大家已经看见了它的潜能，知道了它只是"放错地方的资源",对餐厨废弃物进行规范化和资源化循环利用，成为我国发展循环经济的新的课题。其中，对餐厨废弃物处理进行收费成为了对餐厨废弃物进行资源化的重要经济制度，而建立和实施餐厨废弃物规范化处理制度，有利于更好地为实现餐厨废弃物的减量化、再利用、资源化，这既是发展循环经济的一项重要内容，也将为循环经济的真正落实提供了必要的资金和技术保障。我国《循环经济促进法》对实现废弃物的规范化和资源化等方面做了明确具体的规定。此条例一方面对各政府建立并实施废弃物处置收费制度进行授权，另一方面也对费用的使用范围进行了限制，即废弃物分类、收集、运输、储存等方面的使用范围。循环经济的思想和不断发展给餐厨废弃物处置收费制度提供了坚实的理论依据及保障制度。
2.3.2 "外部不经济性"理论
传统经济学只是把人类和社会当做研究的对象，环境经济学相较于传统经济学而言增加一个研究对象--自然环境，把环境作为主要的研究之一，这是经济学理论一个非常大的发展。在进行经济学理论分析中，外部性是一个非常重要的考量因素。经济学中的外部性是指，市场中的一个生产者或者消费者的行为对其他的市场主体所造成的利害影响，并且这种影响超出了该生产者或者消费者的市场活动主题。
福利经济学中关于外部性的定义为：市场活动中某种经济力量给另外的一种经济力量所造成的"非市场性"的影响，这种影响既可能是正面的，也可能是负面的。其中，正面的影响被称为外部经济性，负面的影响被称为外部不经济性。
外部不经济性被定义为：市场经济活动中的一个主体的活动对其周边的环境造成了不良的影响，此时造成社会成本显着高于个体成本，但是该主体并不会因为此项活动的不良影响而承担任何的社会责任。在实践中，最常见的会造成外部不经济性的行为就是经济活动造成的环境污染和环境损害，其外部不经济性主要表现在：
机器设备损坏率加快，产品产量下降，周边环境质量降低，传染病传播机率增大，从而导致居民生活水平降低甚至造成社会不安定、经济发展减慢等。随着国内学者对"外部不经济性"理论研究的深入，谁来为环境污染的"外部不经济性"买单成为了一个热点课题。
随着餐厨废弃物的不断增多，餐厨废弃物的不当处理引发了严重的环境和食品安全问题，餐厨废弃物的处理问题对社会公众的日常生活的影响也越来越大。餐厨废弃物处理的费用应该由谁来承担，也成为了社会公众和学者们争议的热点。社会自然环境作为一种公共资源，具有一定的非排他性和公共性。但随着环境经济学理论的兴起，环境不再只具有自然属性，还被赋予了经济属性，即商品价值属性。在环境经济学的理论研究中，环境容量也被认为是一种有限的资源。市场主体的经济活动所产生的废弃物，既占用了一定的环境容量，也消耗了一定的社会资源，产生了一定的社会边际成本，造成生产成本和社会边际成本之间的差额，因此许多学者认为，作为废弃物的生产者，企业应该为"外部不经济"买单。在餐厨废弃物处理资源化、产业化发展的过程中，明确责任主体的范围和义务，加大对餐厨废弃物的再生利用，降低餐厨废弃物对环境所产生的外部不经济性影响，能够有效地减少环境污染，实现社会资源的高效利用。因此，外部性理论也是解决餐厨废弃物处理问题的理论支撑之一。
2.3.3 利益平衡理论
社会矛盾的根源在于利益冲突，这种冲突既有个体间的，也有个体与组织，组织与组织间的。伴随着利益主体间的持续博弈，利益平衡理论应运而生，力图寻找满足各方要求的制衡点，继而寻求多赢、共赢。该理论在公司社会责任不断强化的基础上得到很好完善，认为公司的性质是营利性的商事组织，和全社会都有着紧密的联系，主要表现为公司要想取得好的发展必须有良好的社会环境作为土壤。此外，公司内部存在着不同的利益主体（股东和公司职员）。从短期来看，公司克扣工人的工资可以取得短期的收益，但是会损害职工的积极性，公司若是准备市场竞争中获得长远的发展，就应当使各主体之间的利益得到适当地平衡，从而实现各方的共赢。
利益平衡就是一个寻找制衡点的过程，其涉及到对各方利益的重新划定与协调，需充分考虑主体间差异性，兼顾不同群体，不同阶层，不同行业利益诉求，继而促使社会达到一个相对稳定的状态。餐厨废弃物的处理涉及多方利益，既有生产主体的经济利益，又包含普罗大众的环境、健康利益。随着环保运动的兴起，双方矛盾日趋白炽话，如何协调各方利益，以最小的损失换取更利于长远发展的相对稳定的环境，是值得深思考虑的。换句话说，利益平衡是餐厨废弃物处理良性机制形成的起点与归宿，只有协调好利益问题，才能真正从根本上解决餐厨废弃物处理问题，才能实践好"五位一体",促进经济、社会和生态协同发展。
