3 农村小学布局调整政策的代价分析
3.1农村小学布局调整政策决策的代价分析。
教育决策与教育代价的产生有着密切的联系，不合理的教育决策会导致政策本身民主性、科学性、人文性的丧失。教育决策的民主性决定了政策能否被人们接受、理解和支持，而教育决策的科学性决定了政策能否有效解决教育问题。因此一项教育政策的民主性和科学性是政策有效实施的基本前提，也即一项教育政策的合理性决定了它的有效性。这里我们所探讨的农村小学布局调整政策决策代价，主要是指在地方农村学校具体布局调整政策的制定过程中，地方政府教育决策人员由于对教育现状错误估计、自身认识的局限性和错误的行政方式，导致教育政策决策民主程度低和科学性的丧失。
3.1.1农村小学布局调整决策民主程度低。
教育决策的问题，也就是教育政策由谁决策、如何决策的问题。而衡量教育决策价值的一个根本标准就是，教育决策必须使教育政策选择能够最充分地表达和满足最广大利益主体即公众的需要和利益。这种利益主体参与政策决策的过程就是民主的过程。只有在民主的决策过程中，才能保证利益主体的需要和利益的充分表达以及他们对政策选择的非强制性的认可和遵守。
一般来说，教育决策通常有两类方式：一是教育政策利益主体（如公众）不参与政策决策过程，由政府及教育行政人员做出政策选择，比如精英决策模式。二是政策利益主体直接或间接参与政策的决策过程，表达自己的需要和利益，最终达成被各方利益主体一致认可的政策选择。在第一种情况下，对于公众来说，教育决策是给定性的，因而也是强制性。而且由于政府及教育行政人员不可避免的有自身的利益和对政策问题的认识具有局限性，决定了他们不能绝对的代表公众的需要和利益。这种方式并不能保证教育政策价值选择始终能够充分地表达和满足公众的需要和利益，不能保证公众对教育政策选择的自愿的、非强制性的认可和遵守。第二种情况由于赋予了教育政策利益主体表达自身需要和利益的权力，保证了利益主体的需要和利益能够得到最大限度的体现。而我国长久以来的教育行政决策类型属于第一种，民主化程度非常低。
在农村小学布局调整中，"撤并"还是"保留"农村学校是一个教育行政决策问题。而地方农村小学的撤并政策是按照一个怎样的程序决定的呢？2012年10月，笔者赴河南X县对农村小学布局调整进行调研。据笔者了解到的河南X县农村学校撤并程序是：首先由乡镇政府中心学校根据县教育局的相关指示，结合本乡实际情况，做出有关本乡镇的小学布局调整规划方案。然后报由县教育局审核，县教育局根据乡镇规划对学校实际情况进行复核，此时会对部分不符合要求的乡镇规划进行修改并取得当地乡镇中心校的同意。最后，由县教育局在汇总各乡镇布局调整方案的基础上，制定全县义务教育学校布局调整规划，经县政府审核通过，并报送市教育局、财政局。
从这一决策过程中我们可以看出，教育决策人员成分比较单一，参与决策的人员范围比较狭窄，教育决策的民主范围也只是延伸到乡镇中心校教育行政人员，而不是数以千计、与学校有着直接联系的广大农民，教育决策的民主性程度相当低。
在村小撤并过程中农民的愿望和呼声并没有被考虑在内，他们只是政策的被动接受者。在调研过程中，笔者曾访谈过一所乡镇中心校的校长，在问到："在决定哪所村小被撤的过程中，有没有问过农民家长的意见？"他是这样回答的：
"问了也白问，他们肯定不让撤。谁不想让孩子在离自己家近的学校上学？这些个农民只知道眼前这点小利益，目光短浅。不用说家长，就是村干部也是不想学校被撤的，谁也不想在自己任期内，把学校搞没了。所以，村小撤并是没法征求下面的意见的，只能强制。"而正是这种"强制性制度变迁"使得地方政府和部分村民之间产生冲突。在X县学校布局调整中，就发生过村民不同意村小被撤，在乡政府大楼前集结示威的情况。虽然按照新修订的《中华人民共和国义务教育法》的规定："义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。""县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调置学校设置规划。"县级以上地方人民政府以及教育行政部门有权决定学校撤并还是保留。但是，现在大多数村小的建设，村民集资占了很大一部分。按照通俗的说法，农民也是村小的"股东们",所以村小的撤并与农民是息息相关的。村民并不是无关利益者，也不是愚昧无知者。在笔者调查中，90%以上的家长还是希望自己的孩子能接受到更高质量的教育，所以，村民完全有权参与学校撤并的决策。而现实情况往往相反，地方政府为了完成指标、加快村小撤并的进程，无视农民的利益和需求，强行撤并。
其实，这反映了我国基础教育决策中长期存在的一种特定范式，即教育政策活动常常处于"受益人缺席"的状态，教育政策的利益相关者缺乏其表达利益诉求的渠道，而政策活动对政府机构自身以外的利益主体又缺乏"回应性"机制。而正是这一惯性的决策方式，导致了教育政策本身民主性的丧失，使教育政策在解决现实教育问题上的有效性大打折扣。
3.1.2农村小学布局调整决策科学性的缺失。
教育决策的科学化是保障教育政策有效实施的基本前提。教育决策科学化是指，教育决策必须符合教育活动事实之间的因果关系，遵循客观事物客观规律和思维的逻辑规则，其目的是保证教育政策活动的合规律性。
一般来说，农村小学布局受到地区人口、地理环境、经济条件、文化环境以及学校管理等诸多方面因素的影响。尤其是生育率的变动、人口年龄结构变动、人口城乡结构变对学校布局会产生很大影响。2001年以来，我国农村大规模的撤点并校正是基于农村学龄儿童的急剧减少，学校规模变小，需要加以整合。农村小学布局调整是一项系统工程，涉及教育领导部门、教师、家长三方不同的诉求和利益，也受到地形地貌、教育资源多寡的影响，因此，对学校进行重新布局是一项复杂、艰难的任务。要保障学校布局调整政策的科学性，就需要对人口城乡变动趋势、城乡经济发展方向等有一个科学的预测和规划。而在实际的学校布局调整过程中，我们是按照什么样的标准来进行学校撤并的呢？
根据笔者对X县教育局领导的访谈了解到，X县学校布局规划主要是根据中小学布局调整的基本原则和学校设置的基本要求，也即乡镇中心小学每所学校服务半径2-5公里，服务人口约5000-10000人。镇中心寄宿制中心小学在500-1200人之间，一般小学维持在300人左右的办学规模。这是一个很笼统的标准，只是交代了乡镇中心校的设置标准，没有说明村小撤并的标准。什么样的村小应该被撤掉，而什么样的村小应该被保留？连教育局领导都说不出个所以然。
现在农村小学设置的基本格局是由乡镇中心校负责全镇的教育事业，管辖本镇的村小和教学点。比如笔者走访的陈鹏乡中心校。陈鹏乡中心小学的建立，是作为国家移民搬迁的配套工程，属于灾后重建，2007年新建。全校共六个年级，从一年级到六年级。陈鹏乡小学管辖本镇下设的6个教学点。而具体村小的撤并规划方案也是由乡镇中心校的校长来负责的，关于村小撤并的标准，陈鹏乡中心校校长是这样说的："主要还是看学校条件，学校条件好点的，就留下来，把附近的教学点合并过来。学校条件差，学生又少的，就先撤了。有些被撤学校，家长意见很大的，就先缓缓。"校长的一句话决定了一所学校的存留。从校长的话里，我们也能看出在决定村小撤并时，校长主要还是根据自己的主观经验来决策的，稍有不慎就会因个人的判断错误出现人为性代价，甚至出现无可挽回的后果。"经验型"决策也是当前我国教育决策活动存在的一大问题。
其实，国家在有关学校撤并标准方面的政策也是含糊不清的，也无怪乎基层教育行政人员在学校撤并上的随意、盲目。所以，才会呈现出这样一种矛盾状况--国家提出的布局标准过于理性和静态，难以指导复杂的农村实际，而县镇教育行政部门自行开发的布局调整标准过于追求实际效果，忽视了农民的利益诉求。所以，不管是国家教育部门，还是基层教育组织制定的学校布局调整政策的科学性都有待提高。
3.2农村小学布局调整政策实施的代价分析。
3.2.1农村小学布局调整政策实施对农村社会的影响。
当前中国乡村最显着的教育现象，莫过于2001年以来由国家发动的大规模撤点并校所导致的大量村庄学校的急剧消失。我们不能仅仅从学龄人口减少或者所谓的"优化教育资源配置、改善办学条件"的角度来解释当前中国乡村教育的基本事实。
熊春文将这一现象概括为中国乡村教育正呈现出一个"文字上移"的趋势。"文字上移"是与"文字下乡"相对的一个概念，而"文字下乡"是费孝通在《乡土中国》里对民国期间教育现代化趋势的一种概括。这个"文字下乡"的过程主要是经由农村学校的普遍建立，尤其是村小来完成的。
随着20世纪80年代以来最低一层教育组织--村小的普遍建立，现代教育事业借由学校这一制度形式将其触角渗透到乡村的每一个角落。文字和学校一度成为村落不可或缺的重要文化组成部分。如果按照功能主义的说法，村小就像农村社会的器官或骨架，它是村落中的"国家",宣扬和渗透着国家意志和主流文化。如果说义务教育的推行和普及是把学校、文字嵌入了乡村社会当中的话，那么，当前大规模的学校布局调整则是把学校重新从乡村社会中抽离出来。这好比是把已经长成在身体里的器官突然拿走，对于"身体"的正常运行必然是很大的打击。
村小的撤并，首先是教师和学生的撤并。对农村教师而言，村小撤并意味着农村知识分子的逐渐消失。事实上，农村学校承担着传播现代文化和提高村民文化素质的任务。农村学校教师一般具有较高的文化，他们的文化知识、眼界、道德修养水平等方面在农村中都居于优势，是受村民尊敬的群体，是村落中的知识分子，发挥着教育咨询、协商村民矛盾等作用。因笔者生长在农村，对此深有感触。农村教师在仍然保有尊师重教传统的乡村中是非常受人尊敬的，他们说的话在村民中也是非常有份量的。比如子女升学等大都会去咨询农村教师，若有村民冲突也都会请他们来协商。因此，农村教师已经成为农村社会和谐发展的一个重要组成部分。当今国家大力倡导的新农村建设，不仅仅是经济的发展、基础设施的建设，更重要和核心的是农村文明的传承和健康发展。而农村教师群体的撤离和消失，使新农村社区的教育成为无源之水，也不利于新农村精神文明的建设和村民素质的提高。而且有研究指出学校撤并会造成社区经济文化要素的流失：社区自豪感和凝聚力的中心焦点丧失，财产价值被破坏，有生育潜力家庭不情愿在该地区定居。
农村学校布局调整不仅直接影响农村社区的健康发展，而且还会对农村文化带来深层次的负面影响。乡村文化是乡村居民在长期的生产与生活中逐步形成和创造的文化，包括语言、风俗习惯、思想道德、处世态度、行为准则、娱乐、民间工艺等。它是世世代代居于此地的乡民共同积累而形成的，它是联系乡情的纽带，也是协调乡民行为和关系的"润滑剂".乡村文化传承往往是上一辈人通过言传身教的方式传递给新的一代人，这一言传身教的过程通常不是在特定场域和时间内进行的。
它可能发生在田间地头、街头巷尾，时间更是灵活自由地，在日常生活的每时每刻都有可能发生。
随着村庄学校的消失，乡村儿童要到乡镇上学校。尤其是上五、六年级后可能面临着寄宿，这就意味着乡村学生大多数时间将要在学校中度过，居住在乡村的时间将会减少。现实情况也是这样的，学生每天都是天不亮就要去上学，等放学回家天也黑了，每天都是披星戴月。由于乡村文化是地方性的，那么乡村文化的传承也需要儿童在"乡村"这个特定"场域".学生们通过在乡村社会的长期生活，而自然地接受了上代人所积累的乡土社会共同经验--乡村文化，这种"无意识"的教育过程对学生的影响是潜移默化的。当然这并不意味着为了乡村文化的传承，乡村学生必须一直居于农村，而是因为儿童具有较强的可塑性，幼儿及小学阶段是儿童乡土观念养成的关键期。当农村的孩子还未开始接受或刚刚开始接受乡村文化时，就离开了乡村。在校寄宿以后，每天面对的就是课本，想着怎样去提高试卷的分数，不再了解、关心乡村的变化，更加疏离了学生和家庭、乡村社会的联系。农村和农村文化没有了得以传承的青年一代，也只能渐渐走向衰亡。
百年来教育现代化进程所带来的村落学校在短时间内突然急剧消失，对于村落社会的影响必然是巨大的。在农民工大量进城之后，代表乡村社会一部分的村落学校的消失，必然导致或加速乡村社会的解组。而缺乏乡村经验的农村学校教育，"一味地向城市化、抽象化、普遍化进发，中国社会因此越发走向一种单面社会，这种社会因为缺乏多面向而将变得脆弱。"总之，农村学校布局调整使农村社会付出了巨大的精神性代价和社会代价。
3.2.2农村小学布局调整政策实施对农村教育发展的阻滞。
"优化教育资源配置，提高农村教育质量"是农村小学布局调整得到基层教育部门大力支持的动力和最诱人的宣传。"撤点并校"作为实现这一目标的方案，它是否实现了缩小城乡教育差距、提高农村基础教育质量的目标呢？
在笔者走访的X县农村学校中，学校布局调整一般是将农村小学缩减为教学点，撤销部分小学。教学点开设一至三、四年级，高年级则被集中到乡镇中心校。比如陈鹏乡中心小学，开设一至六年级。本镇原先的农村小学被缩减为教学点，只保留一到三年级。陈鹏乡小学管辖下面6个教学点，教学点每班30人左右，而陈鹏乡中心校低年级每班100人左右，高年级每班80人左右。在撤点并校政策实施后，原先的农村小学，现在的教学点又是怎样一番景象呢？下面是对在陈鹏乡饶庄、闫湾、花店三个教学点担任英语教师的一位支教大学生的访谈记录：
笔者：你住在镇上，平时怎么去教学点上课？
教师：隔壁的那个老师，他负责五个教学点，他一天去一个教学点。我就是坐他的摩托车去的。一星期去三个教学点，每个教学点待一天，连着上三节英语课或是上午上一节，下午再上两节。
笔者：你去的几所教学点的教学条件怎么样？
教师：还是原来的那种瓦房，木头门，条件很艰苦。
笔者：那教学点一般有几个年级？
教师：有的是一年级到三年级，有的是一年级到四年级。
笔者：班上学生多吗？
教师：大约40人左右吧，年级越高，人数就越少了。
笔者：为什么人数少了？
教师：大部分是到镇上来上学了，现在父母也越来越重视教学质量了，有条件的就把孩子转到镇上来上学。
笔者：教学点的课程都能开齐吗？
教师：课倒是都上，但像音乐、美术等科目没有专门老师，都是由其他课老师代上的。
笔者：教学点离学生家远吗？
教师：还好，学生走着来上学，放学的时候，一个村的学生就结伴回家，这里的老师还是非常注意学生的安全的。
笔者：你在这支教，有工资吗？
教师：一个月500块钱的生活费。
笔者：你教的学生中留守儿童多吗？
教师：挺多的。
笔者：你有没有感觉那些留守儿童与其他孩子不太一样的地方？
教师：没什么不一样，因为大家基本上都是一样的状况。大部分父母都外出打工了，由爷爷、奶奶看着，照顾吃穿，但在学习上就帮不上忙了。但是为了生存，父母必须出去打工，仅靠卖粮食是没法维持生存的。
笔者：做了这么一段时间的村小老师，你有什么感受？
教师：就是教学点缺年轻老师。现在的村小老师大部分是50岁左右的民办教师，等这批老教师退休后，将没有新教师接替。因为现在教学点的条件根本不足以支持年轻教师的生活，也就不会吸引新教师来这里教学。所以，教学点会逐渐消失，学生被集中到中心校，这是一个必然的趋势。
从这位支教大学生的话中，我们能了解到现在农村教学点的一般现状：简陋的教学条件、两三个当地老教师、流动的年轻教师和越来越少的学生。在撤点并校过程中，一般都会将合并后的中心校设在乡镇上，并把主要的人力、物力、财力用在中心校的配置，而农村小学和教学点则是作为被放弃的"教育阵地",艰难维持着，更不用说教学质量的提高。
那被合并后乡镇中心校的教学质量是否得到提高了呢？不可否认，中心校的学校环境、教室条件、师资力量等已经无法和村小相比较。比如陈鹏乡中心小学，有一栋教学楼，还有一栋综合楼，建有学生食堂，虽然被废弃在那。教室中配有"班班通"多媒体教学设备，教师群体以年轻教师为主。但教学条件的好转，并不代表教学质量的提高。为了了解中心校的教学质量，笔者深入课堂随机听课。以下是笔者对小学二年级语文课--《吃水不忘挖井人》的听课心得，授课教师是信阳师范学院支教大四学生赵老师。
和城市小孩相比，农村孩子显得更顽劣、更调皮一些，更接近孩子的本真。课堂上一百多个孩子挤在一间教室里，交头接耳、小打小闹发生在课堂的每一个角落。
为了控制课堂秩序，老师不得不摆出一副严肃的脸孔，反复强调学生们背要直，手放在课桌上。四十五分钟一堂课，有四分之一的时间是用来整顿课堂秩序。尽管老师使出了浑身解数，但教室从开始上课到下课，始终乱哄哄的。
教师上课的时候要带上扩音器。扩音器是老师自己买的，学校不配备。用扩音器倒不是因为教室大，而是因为学生太多，教室乱哄哄的，老师的声音总是淹没在学生的你言我语中。用扩音器不仅是为了教学，也是为了控制课堂，维护教师权威--教师的声音要比学生的声音高。但是，用扩音器也带来了一个问题，那就是教师语音不清。尤其是在语文课上，扩音器的噪音带来老师发音不准。这对于学习拼音的小学生来说，是一个硬伤。比如，老师在领读"z"和"zh"时，语音明显走音，学生也分不开到底是"z"还是"zh",只跟着读。在我听来，学生完全读混了。
教师教学水平低、教学方法依然陈旧。在这堂语文课上，赵老师所采用的讲课方式主要是提问式讲解课文和学习生词相结合的方式，遇到生词就带领同学反复朗读，单调的、低水平地重复性教学方式。在提问上也只是针对前几排学生，甚至就是那几个固定的学生，最后几排的学生，因为要保证教学进度，老师根本照顾不到。
整堂课下来，后排的几个同学甚至连课本都没翻开过。
而出现大班额教室的原因，不是因为教室不够，而是因为教师不够。学校里教室还是很充足的，电脑室、音乐室、多媒体配备等硬件上还是可以的，尽管有些学生坐着摇摇欲坠的板凳或自己搭起来的板凳。但是软件上--教师却是极度缺乏的。
这所小学的老师一部分是原先村小的老师，随着移民搬迁到镇上，学校离家较近。
还有一部分是新招的教师，因为离家较远，平时大多住在学校。但是对于这所完全小学来说，这些教师是远远不够的。
在小学一二年级就达到一百多人的班额，不论是对课堂教学，还是对学生管理都是一个巨大的挑战。有研究指出，随着学校规模增加，有处境不利学生的学校的平均成绩会下降。学校中的处境不利学生越多，成绩下降幅度越大。
而且小学布局调整并没有从根本上提高农村教师的教学水平，很多教师都来自被撤并的学校，优秀师资补充依旧困难。所以，农村学生从村小转移到乡镇求学，获得的依旧是低质量的教育，使农村教育止步不前，甚至付出了教育质量下降的代价。
3.2.3农村小学布局调整政策实施对学生发展的消极影响
农村学校布局调整对于农村孩子最大的影响莫过于远距离上学及寄宿制的实行。例如，在陈鹏乡中心小学，一至四年级的学生因为年龄小，学校禁止他们骑自行来上学，只能由父母或爷爷、奶奶来接送。这个地方的农民大多外出打工，导致留守儿童大量存在，平时由爷爷、奶奶照看着。五、六年级的学生可以自己骑自行车上学，平均至少要骑半个小时来学校。每到放学都会看到学校门口前的电动车大队和自行车大队混杂在一起。虽然学校反复强调安全问题，但是骑自行车的学生还是时不时的碰到一起或自己摔倒。离家远的学生中午就到街上买点吃的，来不及回家吃饭。学校虽有学生食堂，但是一直被废弃着，只有个简易的教师食堂。混乱的交通安全问题、小学生午餐营养问题，都严重影响学生的身心健康发展。
大部分学生虽然离家远，但是还能每天回家。还有部分学生离家实在是太远了，也没有条件每天接送，只能寄居在附近的民居。下面是我对其中一位女同学的访谈记录：
笔者：你是从一年级就开始在这里读吗？
学生：不是，一年级到四年级是在花店小学读的，那里没有五年级、六年级，就到这里来读了。
笔者：你每天都回家吗？
学生：不是，星期五下午回家，星期天下午再回来。
笔者：那你不回家的时候在哪住？（学校不是寄宿制学校）学生：住在侯老师家，一个月交一次钱。（侯老师是本校老师，家在学校附近。）笔者：就你自己住在侯老师家，还是有其他同学也在那住？
学生：还有好几个同学。
笔者：大约有多少个同学？
学生：十几个吧。
笔者：你们睡得床是什么样的床？
学生：用木板搭的，是临时性的床。
笔者：平时想家吗？
学生：想。
笔者：自己在学校里遇到问题怎么解决？
学生：一般都去找老师。
笔者：周五下午回家的时候，是父母来接吗？
学生：不是，自己骑自行车回去。
笔者：骑多长时间？
学生：要骑一个小时。
因为学校没有条件实行寄宿制，学生只得住在离学校近的亲戚家或租借在教师家。几十个学生睡在大通铺上，条件之差可以想象。在笔者走访的另一所乡镇中心小学--曹黄林中心小学，办学条件要比陈鹏乡中心小学好一些。在农村学校布局调整期间，该学校在本部旁边新规划了一个校区，将六年级集中过去，新建了学生宿舍和学生食堂。下面是我对曹黄林小学一位老师的访谈记录：
笔者：这里的学生都寄宿吗？
老师：也不全是，离家近的就走读上学。
笔者：寄宿的学生什么时候回家？什么时候回校？
老师：星期五下午回去，星期一早上回校。
笔者：住校的学生早上几点起床？
老师：五点半起床。
笔者：起床后做什么？
老师：先是跑早操，上第一节早读，吃完饭，7:10--7:50上第二节早读。8:10分开始上第一节课。上午四节课，下午三节课。晚上上晚自习，8:10熄灯睡觉。
笔者：学生在学校寄宿要交寄宿费吗？
老师：不用交，吃饭要自己花钱。
笔者：那寄宿学生下午放学后，都做些什么？
老师：一般先去学生食堂吃饭，吃晚饭就回教室写作业，或是在校园里玩会。晚上要上晚自习。
笔者：那学生在校安全由谁负责？
老师：基本由班主任负责，学生有什么事情就去找班主任，比如学生生病了，班主任就联系家长，让家长来接孩子回去打针。
在曹黄林小学调研期间，笔者了解到，刚开始时六年级实行寄宿制，家长是非常反对的。为此还发生过家长集体去县政府上访的事情，政府无奈，只好让校长去劝服。在校长保证一定会提高学生成绩的情况下，家长们才被说服。事实也是如此，曹黄林小学六年级的学习成绩已经连续两次夺得全县第一。但是仅仅为了考试分数的提高，我们的学生却为此付出了什么样的代价呢？
每天早上五点半起床，除了上课就是上课，没有什么娱乐活动。这样强度的学习，要想不提高成绩都难。在孩子活泼好动的成长时期，在孩子需要和大自然亲密接触的大好时期，我们却把他们关在学校里，实行封闭化管理，把高三的管理方式简单复制到这群六年级的孩子身上，教育是否过于残忍？在孩子需要父母关爱的时候，我们却割断了他们与父母、家庭的联系，也割断了他们与乡土的联系。他们体会不到父母劳动的辛苦，听不到村中的家长里短，也无法感受到土地、庄稼、丰收甚至自然灾害给他们带来的喜怒哀乐，从根本上割断了人与土地的血肉联系。被割断了"根"的农村学生，如何在生活中找到他们的心灵皈依和精神家园？他们会清楚自己是从哪里出发的吗？他们的行囊里有儿时的记忆和对乡土的依恋吗？没有乡土认同的人能有对国家的认同吗？为了眼前一点学习成绩的提高，我们付出的是我们民族的未来长远发展。
