三、环境标准制度
页岩气开发利用环境标准制度，是指依法对页岩气开发利用中涉及的环境标准进行管理的一整套措施。①页岩气开发利用过程中，会涉及水、大气、土壤等资源的环境保护和生态破坏问题，需要制定严格的环境标准和完善的监测方法，降低环境污染和生态破坏。
（一）环境标准制度的现状
鉴于页岩气开发利用中可能产生的环境污染问题，结合我国现有的法律法规中关于环境标准制度的规定，分析研究我国现有的环境标准制度的分类、级别和制定权等方面，在页岩气开发利用中的规制作用的体现。
1. 环境标准制度的分类
现有法律法规中，对环境标准制度进行了分类。②依据现有法律，在页岩气开发利用过程，其可能产生的环境污染包括水污染、土壤污染和大气污染等，控制环境污染程度，保护生态环境，严格制定页岩气开发利用中各项污染源的环境标准对其规制作用是极其重要的。
首先，环境基础标准是制定其他类型环境标准的基础，为其他环境标准的执行提供了准则性规定，并且多为原则性规定，防止各标准间的相互矛盾。诸如《大气污染物排放标准制定原则》等，都可以作为现阶段规制页岩气开发利用的环境基础性标准。其次，就环境质量标准而言，《地表水环境质量标准》、《地下水环境质量标准》等，可以对于页岩气开发利用中可能产生的地下水和地表水污染问题进行监测。《环境空气质量标准》等相关法律法规，可以对页岩气开发利用中可能产生由于甲烷泄漏产的大气污染进行监测。《土壤环境质量标准》等相关环境质量标准，可以对页岩气开发利用中可能产生的生态破坏和土壤污染问题进行监测和规范。再次，污染物排放标准而言，根据制定依据划分，污染物排放标准又可分为浓度标准和总量标准；根据污染物种类的不同，可以分为大气污染物排放标准、水污染物排放标准和环境噪声排放标准等。我国目前并未制定页岩气开发利用污染物排放标准，就页岩气开发利用可能产生的废水和废气等无具体规定，仍沿用原有的相关标准。最后，就环境方法标准和环境样品标准而言，我国页岩气开发利用尚处于初级勘探开采阶段，缺乏勘探开采和相关配套环境保护经验，现有的环境方法标准和环境样品标准，对页岩气开发利用的实用价值有限。我国应借鉴美国环境监测经验的同时，对页岩气开发利用实行长效监测，收集环境样品，制定科学实用的环境方法标准。
2. 环境标准的级别和制定权
环境标准的级别主要分为国家、地方和行业环境标准。国家环境标准的制定权是环境保护部，地方环境标准的制定权根据地方环境质量标准和地方污染物排放标准的不同规定，分属于不同部门。我国《环境保护法》对地方环境质量标准的制定权①和地方污染物排放标准的制定权②进行了规定。
我国页岩气开发利用尚未制定专门的环境标准，目前我国采用的是中央政府主导型开发政策，随着一系列页岩气开发利用政策的出台，也进一步加深了地方政府对于页岩气开发利用中环境保护的责任。经过当前两轮探矿权的招标之后，包括中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司等国有大能源企业在内的多家国有企业和少数上市公司，在已经进行的页岩气勘探开发中，大多依照原有的相关环境标准，油气行业水污染、大气污染等排放标准和技术规范缺失，我国能源企业制定环境标准较低，对环境破坏和生态污染的预防和治理作用较弱。
3. 违反环境标准制度的法律后果
违反环境标准制度的后果大致可以分为三种：一般情况下超标排污；故意不正常使用污染处理设施导致超标排污；排放水污染物、大气污染物和海洋污染物超标等。其中，一般情况下超标排污的法律后果包括责令限期治理，并征收超标准排污费；故意不正常使用污染处理设施导致超标排污的法律后果包括责令正常使用，并处罚款；排放水污染物、大气污染物和海洋污染物超标的法律后果包括责令限期治理，并处以罚款。
我国页岩气开发利用尚处于初级阶段，大部分页岩气区块处于勘探阶段，只有重庆涪陵和四川等页岩气区块拟进入开采阶段。由于我们并未制定页岩气开发利用专门的环境标准规范，并且油气行业水污染、大气污染等排放标准和技术规范缺失，加之勘探开采的环境准入条件也较为模糊，一旦页岩气开发利用过程中由于压裂液的不当使用、甲烷的泄漏等原因产生水污染、土壤污染、大气污染等相关的环境污染和生态破坏问题，目前只能依据原有相关的环境标准进行评估其违法程度，按照不同标准根据现有法律法规对其进行责任追究，显然监管力度不足。
（二）环境标准制度存在的问题
根据环境标准制度在我国页岩气开发利用中实施现状，分析现阶段环境标准制度存在问题，以进一步完善页岩气开发利用中环境法律规制。存在的问题主要体现在页岩气开发利用环境标准的缺失、配套法律法规不足、配套设施不完善等问题。
1. 页岩气开发利用环境标准缺失
我国尚未制定页岩气开发利用环境标准，并且也没有油气行业水污染、大气污染等排放标准和技术规范。据悉，目前中石油、中石化等页岩气开采企业均制定了HSSE（健康、安全、环境）标准体系用于指导油气开采作业的安全生产和环境保护实践。①现有的水污染排放标准中对排污总量控制的对象限于废水化学需氧量、氨氮等，而页岩气开发利用中可能对水资源造成污染的主要是压裂液中含有的0.05%的化学成分，由于我国现阶段并未公开压裂液成分，但是随着 2009 年美国几家能源公司相继公开压裂液的化学成分，可以看出现有的水污染排污总量控制的对象尚未涵盖压裂液主要成分，难以对页岩气开发利用中可能产生的废水进行科学和有效的监测。目前，仅有湖南煤田地质局于 2014 年 12 月 26 日实施了《湖南省页岩气钻井技术规程》（下文简称“规程”），是我国首部地方性标准，但是规程内对环境保护涉及较少，多为技术性问题的规定。我国主要页岩气区块的分布地区，诸如重庆涪陵和四川等地的地方政府，都未对页岩气开发利用中产生的环境问题，制定严格于现有的国家制定的环境标准。
2. 缺少配套的法律法规支撑
一方面，环境标准实现与环境标准管理的相关法律和法规的有效联合，才可更好地形成较为系统的法律规范。单独的环境标准并不是一项法律制度，环境标准制度是通过法律手段赋予环境标准法律效力并对违反环境标准承担法律责任的一整套措施。①由此可见，单一的环境标准的制定，如果没有配套的法律法规相支撑，就难以发挥其实质效果。另一方面，我国现有的关于页岩气开发利用的多为政策性文件，尤其是页岩气开发利用中可能涉及的环境污染和生态破坏问题缺少专门法律法规，不利于页岩气开发利用环境标准的制度和实施。现有的规制页岩气开发利用环境保护的法律法规，缺少专门的有针对性的规定，即使与现有环境标准相结合，亦较难全面发挥对页岩气开发利用的环境监管效果。
3. 环境标准实施的配套措施不完善
环境标准的配套设施的不完善存在的问题，主要体现在以下三个方面：首先，我国对于页岩气开发利用中可能产生的环境问题，尚处于预测和分析阶段。现有的环境标准和相应的环境方法标准和环境样品标准，难以实现对页岩气开发利用中环境污染的预防作用。其次，我国现有的环境监测人员，对于页岩气项目可能涉及的环境问题的专业程度不强，缺少监测经验，不利于在对页岩气开发利用中实现长效监测机制的同时进行相应的数据收集和分析工作。最后，发生由于页岩气开发利用产生的环境纠纷时，是否拥有完善的配套设施，直接关系到能否取得准确的环境监测结果，是否可以作为有效的证据使用，对环境诉讼影响重大，也直接影响到诉讼双方当事人的权益。
（三）环境标准制度的完善建议
鉴于我国页岩气开发利用环境标准制度存在的问题，应从如下方面完善我国页岩气开发利用环境保护标准制度：
1. 制定页岩气开发利用环境标准
根据我国现有的环境基础标准、污染物排放标准、环境质量标准和现有的相配套的环境法律法规，诸如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，根据不同的环境标准级别和制定权，分别制定页岩气开发利用项目环境标准。
首先，由环境保护部牵头，制定页岩气开发利用国家环境标准。标准中应包含压裂液返排液的排放标准、甲烷排放量等，并严格规定总量标准和浓度标准等。其次，根据《环境保护法》中的对省、自治区、直辖市人民政府制定地方环境标准和污染物排放标准的相关规定①，页岩气区块所在地人民政府，应结合本地的环境基准②、生态基础、环境污染程度和所在地经济、社会和人文背景，针对国家环境质量标准中未作规定的项目以及由于地方自身情况和政府设定的环境责任目标而设定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准，并报国务院环境保护主管部门备案。最后，就环境保护行业标准而言，目前中石油、中石化等页岩气开采企业均制定了 HSSE（健康、安全、环境）标准体系用于指导油气开采作业的安全生产和环境保护实践。目前，页岩气开发已纳入国家战略性新兴产业，可见页岩气开发利用在我国能源和经济发展中的重要地位。现阶段是为我国扩大页岩气开发利用奠定坚实基础的关键时期，第一批投入勘探开采的企业，以及页岩气分布区域的地方政府，应在严格遵守国家环境质量标准的同时，结合当地情况制定更为严格的环境标准和污染物排放标准。
2. 完善环境标准监督体制
首先，提高环境标准法律等级。环境标准是强化环境监管的核心，而页岩气开发利用项目在我国新能源领域具有显着的代表性，我国对页岩气开发利用投入了大量的资金和技术加以支持。为了保障页岩气开发利用的可持续进行，应进一步提升环境标准的法律等级，由环保部取代现有的国家质量技术监督局对于环境标准的下达、编号和发布的工作。扩充环境标准内容，加入环境监管手段、处罚、评定程序等内容。其次，将公众参与引入到环境标准的制定中。页岩气属于新兴的非常规能源，尚不为大多数公民所熟悉，政府和勘探开采企业有必要进一步增加与公民间的信息交流和互动。在制定相关环境标准的同时，听取和参考公众的建议和意见，使得环境标准的制定更加科学化。最后，提高环境标准执行力度。
我国对页岩气项目的环境保护经验不足，欠缺充足的页岩气开发利用环境规制制度。在现有的环境标准的基础上，进一步制定页岩气开发利用环境标准的同时，要大力提高环境标准的执行力度，国家和地方环境保护部门要建立长效监督、不定期检查机制，对于故意不按照环境标准进行勘探开采的企业采取处罚措施、追究领导人责任等。
3. 完善环境标准配实施的套措施
首先，及时更新页岩气开发利用环境标准。由于我国当前缺乏对于页岩气开发利用经验，对其可能产生的环境污染和生态破坏程度无法准确计量。加之，页岩气开发利用中可能产生含有大量化学成分的废水、废气等污染物，实现页岩气开发利用环境标准的及时更新，是有效控制页岩气开发利用环境污染程度的必要措施，并且有利于我国为环境执法提供法律依据。其次，建立专门的页岩气开发利用环境标准制定团队，页岩气开发利用较之于以往的油气资源的开发具有显着的特殊性，由于压裂液的适用和开采技术的不成熟性，导致其环境风险加大，我国有必要在扩大页岩气开发利用之前，建议一直具有良好的专业素质和实践经验的页岩气开发利用环境制度团队，保障环境标准制度的科学性和有效性，进一步完善我国页岩气开发利用环境保护工作。
