第三章 监控规制型制度
监控规制型法律制度，是对于指页岩气开发利用过程中可能产生或已经产生的环境污染和生态破坏，通过监督、控制和管理手段，避免或降低负面环境影响的一整套措施。监控规制型法律制度主要作用于环境污染、生态破坏管理和控制领域的法律制度，主要包括环境保护行政许可证制度和环境标准制度。①做好环境监控规制，是实现页岩气开发利用长效进行和降低环境风险的重要手段。
一、概述
目前，我国尚未制定专门的页岩气开发利用监管措施，现阶段页岩气开区块的勘探开发多沿用原有矿产资源勘探开采监控措施和标准。页岩气资源多分布于我国山区或者盆地地区，当地本身就存在水资源短缺等问题，而页岩气开发利用会消耗大量水资源，并且勘探开采过程中会产生水污染、甲烷散溢、小型地震等环境污染和生态破坏问题。继续沿用原有的监管措施，无法全面规制页岩气开发利用中可能产生的环境问题，会对开采地区造成较为严重的环境影响和生态破坏，更不利于当地居民的生产和生活。
监控规制型制度中主要选取环境保护许可证制度和环境标准制度进行阐述。其主要原因在于：首先，这两项制度体现了环境制度在监控规制方面的全程性，具有较强的代表性，可以较好的阐释监控规制型法律制度在页岩气开发利用中的作用。其次，页岩气开发利用中环境保护许可制度的完善，亦有助于我国理清矿产资源权属相关问题，切实发挥监控规制型制度的作用。最后，我国页岩气开发利用尚处于初级阶段，就其开发利用过程中释放的污染物的测量数据不足，缺少研究经验。完善页岩气开发利用中环境标准制度，亦为环境执法和监管提供了充足而科学的依据。
二、环境保护许可证制度
页岩气开发利用环境保护许可证制度，是指页岩气开发利用企业或相关主体，在从事有害或者可能有害环境的活动之前，必须向有关主管机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行页岩气开发利用活动的一整套管理措施。我国页岩气开发利用环境保护许可证制度主要存在矿业权权属不明、后期监督效力低和缺少明确的页岩气排污权交易问题。为此，明确矿业权权属、实行长效动态许可监督机制和建立页岩气开发利用排污权交易制度，是实现我国页岩气开发利用中环境保护许可证制度，以发挥监控规制型法律制度的功能。
（一）环境保护许可证制度的现状
为了实现页岩气资源在我国顺利实现商业化运行模式，降低随之带来的环境污染和生态破坏问题，就页岩气开发利用环境保护许可制度①，我国有必要出台具有针对性的环境许可规定，并对页岩气开发利用实现全过程监督。
1. 许可的内容
环境许可制度包含许可事项、许可期限、许可的行为地点、许可的行为方式、许可所要达到的目标等。我国环境许可证制度主要规定于环境保护、自然资源保护和污染防治相关法律法规中。环境保护中经常涉及的许可证制度包括排污许可证制度和排污权交易制度以及与页岩气开发利用相关的矿业权许可证制度等。页岩气是我国独立矿种，属于我国新兴非常规能源之一。我国页岩气开发利用中与环境保护相关的许可证制度主要包括排污许可证制度和矿业权制度。在矿业权许可方面，我国现有的矿产资源权属制度较为模糊，并且在矿业权上存在重叠问题。加之，2014 年最高人民法院出台的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中进一步明确强调了矿业权权属和环境保护问题间的关系。②综上所述，矿业权许可制度对于我国页岩气资源开发利用中自然资源保护问题，具有关键作用。
排污许可证制度是我国页岩气开发利用中涉及到的另一项重要的环境保护制度。排污许可证制度是项目完成“三同时”制度和环境影响评价制度审核后，经环保部门验收合格予以发放的环境许可证，是项目投产前对环境问题起到预防作用的最后一道关键的防线。我国目前并未对页岩气开发利用设置专门的环境许可，包括“三同时”制度和环境影响评价制度在内的相关环境制度，在页岩气开发利用中依然沿用原有的矿产资源开发利用的相关环境标准和原有实施细则，无法对页岩气开发利用可能产生的环境问题和生态破坏起到全面的预防和监控。
2. 管理阶段
环境许可证制度的管理包括许可证申请的提出、许可证申请的审查、许可证的颁发、许可证的监督管理、违法处罚等。我国页岩气开发利用中体现环境保护许可证制度作用的主要体现在，矿业权许可证在自然资源保护上的作用和排污许可证制度对于环境保护的作用。
一方面，就矿业权而言。在探矿权上，2012 年国土资源部发布的《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（下文简称“通知”）中对于页岩气探矿权的申请条件、出让方式、许可证颁发机关和监督管理处罚等事项进行了规定，由国土资源部实行一级管理，并通过招标等方式出让探矿权，并且规定了探矿承诺制。①目前，我国页岩气开发利用项目已经进行了两轮的探矿权招标。第一轮中标企业多为中石油、中石化等国有能源企业，第二轮放宽了招标标准，有少数上市公司竞标成功，但中标主体仍为国有能源企业。在采矿权上，我国页岩气开发利用目前主要处于勘探阶段，对于少数已经进行开采的页岩气田，根据《矿产资源法》和《通知》等相关法律规章和文件规定，主要沿用传统天然气和煤层气的采矿权许可制度，由国土资源部统一管理，实行一级管理。
另一方面，就排污许可证制度而言。由于页岩气开发利用过程中会消耗大量淡水资源，并且开发利用过程中伴随着大量废水和废气的产生，使得排污许可证制度在页岩气开发利用中起着控制污染总量的关键作用。关于排污许可证制度的法律法规包括《环境保护法》、《水污染防治法》等，由于我国尚未建立全面的排污许可证制度，在页岩气开发利用中，仅能依据现有的法律法规在水污染防治和大气污染防治方面，进行排污许可，控制排污量，预防环境污染和生态破坏。
3. 排污权交易制度页岩气开发利用会产生大量的废水和含有多种化学成分的压裂返排液，处理不当，不但会打击勘探开采企业对页岩气开发利用的积极性，更会对环境造成严重污染。排污权交易制度已成为市场经济国家普遍采用并且广泛关注的环境经济政策之一，我国也已在浙江、重庆和江苏等地进排污权交易试点。纵观我国页岩气分布和勘探开采程度，重庆四川地区是现阶段的重点勘探开采区域，2009 年重庆也实现了西部首笔排污权交易，可以凭借重庆地区在排污交易权方面已有成果，将重庆涪陵页岩气区块作为页岩气开发利用排污交易权试点区块，实现与排污许可证制度的有效衔接。
（二）环境保护许可证制度存在的问题
我国页岩气开发利用中环境保护许可证制度，主要表现在矿业权许可和排污权交易等方面。依据我国现有的法律法规，页岩气开发利用中环境保护许可证制度存在的较为明显的问题主要体现在：矿业权权属不明、后期监督效力不足、欠缺明确的排污权交易程序等问题。
1. 矿业权权属不明
我国页岩气勘探开发中存在矿业权权属不明的问题是由于页岩气等非常规天然气区块可能与原有传统油气矿田重合。以四川为例，四川境内大部分页岩气资源与常规天然气储区重合，而四川、重庆和新疆又是我国页岩气富集地区，矿业权权属不明和权属重叠的问题不仅影响到页岩气开发利用权属问题，更涉及到页岩气开发利用中产生的环境污染和生态破坏问题如何界定责任分担。一方面，影响环境污染治理的效率。由于页岩气开发利用中可能产生矿业权权属不明和矿业权重叠的问题，可能导致矿业权许可责任不明的问题，一旦发生环境污染或者生态破坏问题，许可证持有人会以矿业权重叠等作为理由，减少责任承担，不利于及时有效的控制页岩气开发利用中可能产生的环境问题。另一方面，不利于自然资源的保护。矿业权重叠问题，可能会导致页岩气资源的不合理勘探开采，导致资源浪费。在勘探开采过程中，由于开采和运输技术等原因，还会对当地自然资源和环境资源造成浪费和污染。
2. 后期监督效力低
环境保护许可证制度主要包括排污申请登记、分配排污量、发放许可证和发证后的监督管理等方面的内容。环境保护许可制度的后续监管不但有助于完善行政许可制度在监管上的全过程性，更是对环境保护许可准入的一种复核，实现动态持续监管。①首先，环境监管机关在信息发布上的滞后性。我国页岩气开发利用试点阶段开始以来，相关规章政策相继出台，但是对于页岩气开发利用环境保护的具体法律法规和数据监测信息却未见发布。环境保护是页岩气开发利用顺利进行的基础保障，现阶段相关环境监管部门，未能根据页岩气开发利用中可能产生的环境风险，及时有效地进行实地监测，并出台配套的法律法规，无疑增加了页岩气勘探开发可能产生的环境风险程度。其次，许可证持有人信息反馈的延迟性。
经过两轮页岩气探矿权招标，我国中石化、中石油等能源公司中标成功，并且在重庆涪陵等页岩气区块取得了显着成绩，准备进入商业化开发阶段。但是就其配套的排污许可证中涉及的相关数据信息，未有相关政府网站或者企业网站进行公布，这也不利于对页岩气开发利用中环境质量的整体监测。最后，公众参与环境监管的薄弱性。尽管我国公众环境保护意识逐年增强，但是仍然存在大量希望“搭便车”现象的存在。在“公众”的范畴内，表现的较为积极的仍是环境保护组织、相关利益方等。现有的页岩气勘探开采区块的居民，包括重庆市涪陵区焦石镇等地的居民甚至已经提前感受到了页岩气开发利用对其生产生活造成的影响，但地方政府并未采取相应的措施予以解决和控制。①这无疑对页岩气后续开发利用中留下了隐患，增加了当地居民的不满情绪。由于我国对页岩气开发利用中可能产生的环境问题缺乏实际经验，现有的环境保护许可在后续监督上存在上述问题，不利于页岩气开发利用中实现动态严格的环境监管。
3. 欠缺明确的页岩气排污权交易程序
我国尚未制定明确的排污权交易程序，目前国内个别省市已经在进行排污权交易试点。页岩气开发利用的过程中不可避免的会产生一定的环境污染和生态破坏问题，建立明确的排污权交易制度则显得尤为重要。页岩气开发利用排污权交易制度的缺失会产生诸多问题，首先，相对于传统的油气开发，由于勘探开采经验不足，技术不成熟等问题的存在，页岩气开采企业在环境保护上担负着更大的压力。其次，我国排污权交易程序的不完善，不利于实现我国页岩气资源管理中行政手段与市场调节相结合，使得页岩气开发利用环境保护欠缺灵活性。最后，排污交易制度的不完善，不利于排污企业以平等、自愿地方式转让富余的排污指标，实现总量控制，达到环境容量的优化配置。
（三）环境保护许可证制度的完善建议
鉴于环境保护许可证制度在页岩气开发利用中存在的问题，结合我国页岩气开发利用的特点，从明确矿业权权属、实行动态许可监督机制和建立排污权交易制度等方面提出完善建议。
1. 明确矿业权权属
建议明确矿业权权属，实为明确页岩气开发利用可能产生的环境污染责任主体，鉴于我国目前页岩气资源存在矿业权权属不明的问题，难以确定资源利用主体。在环境执法中亦难以确定处罚主体，并且容易使得页岩气开采企业和原始油气开采企业相互推诿责任。笔者建议明确矿业权权属，理清责任主体，不仅有利于实现环境监管，也有利于及时追责和救济，实现页岩气开发利用环境保护监管的严格化和科学化。
首先，严格矿业权审批审查。依据现有的法律法规和已经进行的两轮招标中的相关规定，进一步严格页岩气矿业权的审批和审查。由国土资源部统一负责页岩气的勘探开采许可证的审批登记和许可，并且由国土资源部统一颁发页岩气资源采矿许可证。其次，合理划分矿业权权属。由于我国页岩气富集地区与原有的煤炭等矿区存在较多的交叉重叠，可以借鉴我国处理煤层气资源矿业权交叉相关规定，处理页岩气资源开发中出现的矿业权交叉问题，以减少页岩气资源开发中的阻力。根据不同情况，对重叠区域内的矿业权进行合理规划。我国现阶段未来避免出现矿业权重叠现象，在前两轮的探矿权招标中，对重叠区域的页岩气区块进行了刻意的规避。最后，扩大矿业权主体范围。已经进行的两轮探矿权招标中，中标企业多为国有能源公司，第二轮招标中由于更改了对竞标企业的相关规定，有少数上市公司竞标成功，但是目前我国页岩气开发市场，仍然是国有企业为主。
实现页岩气开发利用商业化运行，必须实现政府管制与市场调控相结合的方式，保障市场的公平竞争性，才能更好的促进页岩气的可持续开发利用。由于页岩气开采技术等问题，现有中标企业多与美国能源公司进行合作，针对这一现状应尽快制定相关法律法规，完善矿业权主体资格相关规定。
2. 实行长效动态许可监督
我国页岩气开发利用尚处于试点阶段，现阶段自主研发开采技术仍不具备成熟开采的条件。加之，缺少充足的经验应对未来页岩气开发利用可能产生的环境污染和生态破坏问题，实行长效动态监管机制不失为一个有效的累积页岩气监管经验，降低页岩气开发利用环境风险的有效手段。一方面，吸取美国在页岩气监管上的经验教训。美国联邦、州和地方相互重叠的法规及许可体系形成了目前的监管格局，由石油天然气、自然资源和环境机构进行实施。其中包括《国家环境政策法》、《清洁空气法》等现行的联邦法规和州法规。这些规定涵盖页岩气井开发和生产的方方面面，旨在对周围环境和水资源供应产生的任何潜在影响进行共同管理。长期以来，很多州一直实施这些法规以规范石油天然气开发，但是在此前，这些规定无法对水力压裂新流程进行管理。因此，水资源、排放量和现场活动方面的相关强度意味着需对现行法规进行重新评估，以便适合这种新的生产方法。①由此可见，美国在页岩气开发利用的管制上，也是实行长效动态监管的机制。
另一方面，完善我国现有的环境监管体系。我国现有的环境许可证制度，欠缺对后续监管的动态监督。由于页岩气开发利用是一个动态长期的过程，在环境保护许可方面，相关环境部门，应该在颁发许可证后，实行定期与不定期的考核，并对页岩气开发过程中产生的污染物进行 2 至 3 年的实时监测，对页岩气开发利用实行长期监测与考核，预防页岩气开发利用中可能发生的环境污染问题。
3. 建立页岩气开发利用排污权交易制度
页岩气开发利用不同于传统的油气资源的开发，由于开采技术和页岩气自身的特殊性，开采过程中需要耗费大量的水资源，随之会产生大量的废水、废气，势必会加重开采企业的排污负担。一方面，明确排污权交易程序。先由页岩气开发企业向相关环保部门或中介机构提出排污权交易申请，并向环保部门提交交易意向书、环境监测报告等支持性资料。随后，由相关环保部门和监测机构对所提交材料进行审核与评估，并对双方排放污染物含量进行对比，验证排污权交易的可行性，并给出相关建议。评估审查结束后，双方签订排污权交易合同，并在环保部门登记备案。另一方面，对排污权交易实行后续监督。排污权交易合同生效后，由有关环保部门对排污权交易进行动态监测，定期监测排污量、污染物成分和去向。并且实时公布监测结果，接受公众监督。加强环境执法力度的同时，实现排污权交易市场的有序运行，避免垄断行为的产生。
