第四章 救济保障型制度
救济保障型法律制度，是指针对页岩气开发利用过程中环境权益或者财产权益遭受损害的法律主体提供救济和帮助的一整套措施。救济保障型法律制度是主要适用于环境污染、生态破坏损害救济领域的法律制度，主要包括财政调控、生态补偿等制度。①本文选取财政调控制度和生态补偿制度对我国页岩气开发利用救济保障型法律制度研究分析。
一、概述
从救济保障的角度出发，本文选取财政调控制度和生态补偿制度对其进行论述。这两项制度旨在从一方面体现了我国在财政领域对于页岩气开发利用环境保护的相关政策法规和存在问题；另一方面从生态补偿角度阐释页岩气开发利用产生环境污染后可能产生的生态补偿问题。
选取财政调控制度的原因在于，促进页岩气清洁开发技术的研发，需要资金作为保障。但是，我国目前出台的页岩气开发利用相关政策性文件中，并未对页岩气环境保护工作做出专门的财政调控，不利于我国页岩气开发利用环境保护工作的可持续进行。选取生态补偿制度的原因在于，矿产资源属于不可再生资源，不同于其他资源，矿产资源生态补偿是由探矿权人和采矿权人按相关标准缴纳矿产资源补偿费，以维护国家作为矿产资源所有者的利益，并且对由于矿产资源开发利用而使得利益受损害主体得到一定经济补偿。此外，矿产资源生态补偿费亦可用于促进和革新技术研发和进行矿区修复等。②页岩气属于我国非常规矿产资源，其开发利用中可能产生的环境风险，以及对页岩气区块周边居民和利益相关主体的生态补偿问题不容忽视。
二、财政调控制度
页岩气开发利用环境保护财政调控制度，是指政府依法采取措施，对页岩气开发利用环境保护工作进行扶持，用以解决由于页岩气开发利用导致的环境污染和生态破坏问题，以实现政府职责和激励页岩气勘探开发企业减少环境污染的一整套措施。③环境污染问题已经成为制约产业可持续发展的关键问题，加之 2014年新修订的《环境保护法》中关于财政支持的规定。①本节在分析我国环境保护财政政策的同时，结合我国页岩气开发利用中环境保护财政调控中存在的问题，提出完善建议，以降低页岩气开发利用可能产生的环境风险。
（一）财政调控制度的现状
依据现有的我国环境保护财政政策，结合我国页岩气产业特点，加大页岩气开发利用环境保护财政调控力度，带动页岩气资源加快实现较为环保的开发利用模式。
首先，就财政支出②而言。2007 年之前，我国对环境保护的投资大多以专项资金的形式出现，缺乏稳定的资金保障。2007 年财政部出台的《2007 年政府收支分类科目》中将“环境保护”加入财政收支包含的项目之中。加之，我国《清洁生产促进法》中对于清洁生产技术的财政支持的规定。③页岩气开发利用属于我国战略性新兴产业，我国后续新兴产业将在发展路径上受到其很大影响。现今美国国内出现的页岩气开发利用产生的环境问题，页岩气开发利用可能产生的环境风险更应引起我国的重视，进一步加大环保技术研发资金投入，以减轻页岩气开发利用可能产生的环境风险。
其次，就排污收费政策而言。排污收费是国家对实施污染物排放的污染者，实行征收排污费的一种制度。排污收费制度体现了我国环境保护法的基本原则中“污染者负担”原则的精神。④页岩气开发利用过程中产生的废气、废水和固体废弃物等均应征收排污费。促使页岩气勘探开发企业，注重环境保护，加大清洁开采技术的投入。
最后，就环境税政策而言。“经根据经济合作与发展组织（OECD）的解释，环境税的税基是一个能够证明物质对环境特定负面影响的实际单元。环境税与排污权交易制度等制度一样，其目的都是运用价格信号引导市场主体理性行为，从而减少经济行为对环境的负面影响。⑤我国目前尚未制定具体的关于环境税的法律法规，现阶段采用在个别省市进行试点征收，效果也有待验证。在页岩气开发利用领域是否征收环境税和如何征收环境税，依旧有待相关法律法规的出台。
（二）财政调控制度存在的问题
由于我国尚未完全掌握页岩气勘探开发核心技术，为了实现勘探开采技术的完全自主。我国投入大量资金支持页岩气勘探开发技术研究，与此同时，页岩气开发利用可能产生的环境问题却未得到足够重视，这样突显了页岩气开发利用中环境保护财政调控政策存在的问题。
1. 未制定具体的环境保护财政调控政策
一方面，依据国家财政部 2012 年发布的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》和国家能源局 2013 年制定的《页岩气产业政策》，可见现阶段，我国并未针对页岩气开发利用环境保护工作设置专项财政资金予以支持，现有的页岩气开发利用专项资金的支持方向主要为中央财政对页岩气开采企业给予补贴，并未针对页岩气开发利用环境保护问题和清洁生产技术进行明确的财政调控政策。
另一方面，由于缺少页岩气开发利用环境保护财政支持政策，不利于我国页岩气区块所分布的省市的地方政府有效地承担环境目标责任。目前，我国页岩气区主要分布在四川、重庆和贵州等地，多处于山区，属于经济欠发达地区。页岩气开发利用环境保护财政调控政策的缺失，容易使得当地政府对于环境保护的热情不高，并急于通过页岩气开发提高当地经济发展速度，难以实现各地区政府的环境目标责任。
2.清洁技术研发财政支出力度不足
我国页岩气开发利用现阶段面对的主要问题中，环境污染和生态破坏是其中一个关键问题。我国现阶段并未掌握成熟的开采技术，加之页岩气开采企业多将注意力转移到了技术研发和实地勘探上，使得对环境保护重视程度不足。这一现象的产生，对我国页岩气开发利用的持续进行是十分不利的。
一方面，企业缺少清洁技术研发积极性。由于我国在 2014 年年末研发出页岩气自主开采技术，但是仍然处于摸索勘探阶段，并不能成熟使用开采技术。现阶段我国大力支持页岩气勘探开采，但是对于清洁技术研发，缺少专门的激励政策，仅依靠现有的《清洁生产促进法》、《环境保护法》等相关法律法规的相关规定，难以对开采企业起到有效的激励作用。
另一方面，政府重视程度不足。2013 年国家能源局发布的《页岩气产业政策》中，对页岩气开发利用中可能产生的环境问题只进行了原则性说明，并未对其可能产生的水污染、甲烷泄漏、局部地震等问题进行详细说明和制定相关规制措施。与此同时，我国加大页岩气勘探开发力度的同时，并没有建立起相应的环境保护配套措施。根据中国经济年鉴中对我国财政支出状况的分析，近几年我国环境保护财政投资虽然有所增加，但是相对于其他方面仍显薄弱。
3. 未制定专门的排污收费标准
由于页岩气开发利用在我国尚处于试点阶段，除重庆涪陵页岩气区块外，大多数页岩气区块处于勘探阶段，并未进行实质性开采。由于开发页岩气过程中使用的压裂液中含有多种尚未公开的化学成分，并且页岩气开发利用中释放的甲烷浓度和数量缺少有效的数据监测。依据现有的排污收费标准，对其产生的废水、废气和噪声污染进行收费，不具备合理性与科学性，难以实现对页岩气开发利用环境保护的法律规制。
（三）财政调控制度的完善建议
根据我国页岩气开发利用中环境保护财政调控制度存在的问题，并结合我国当前财政调控制度的特点，对我国页岩气开发利用环境保护财政调控制度提出完善建议。主要分析如下：
1. 制定较为详细的环境保护财政政策
一方面，完善现有的财政调控政策。根据目前我国财政调控法律法规，作出进一步细化，以便于具体主管部门的执行。首先，国家和地方政府公开环境保护财政支出预算，使得公众可以对国家对于环境保护财政支出情况有更为清晰的认识。其次，明确页岩气开发利用清洁技术研发的鼓励措施和补贴标准。以鼓励科研机构和清洁科技公司进一步加大对页岩气清洁开采技术的研发。最后，明确页岩开发利用税费标准，对于排污费征收和资源税的征收标准，以督促勘探开采企业减少水资源浪费和污染程度。从多方面，切实地发挥财政调控制度在页岩气开发利用环境保护中的作用。
另一方面，细化页岩气开发利用中起财政调控作用的法律法规。现有的《页岩气产业政策》等页岩气开发利用政策性文件中，对财政调控中激励等财政措施都规定的较为模糊。国家为了鼓励有实力的企业投入页岩气勘探开采，制定了税收补贴和刺激机制。但是，对于页岩气区块周边居民由于页岩气开发利用而遭受的权益损失，中央和地方政府并未制定具体的规制政策。并且，由于页岩气开发利用产生的水资源短缺加剧和土壤污染问题，亦是缺少补偿细则。作为我国战略新兴项目，页岩气开发利用对我国能源结构的转型具有重大意义，并且对于后续非常规能源的开发利用亦起着模范作用，缺少具体的补偿和激励，不利于得到公众的持续性支持，使得页岩气开发利用的可持续发展受到阻碍。
2. 加大页岩气开发利用环境保护资金投入
首先，加大财政补贴强度。制定相关政策或者规章，明确鼓励和支持开采企业或者科研机构，积极研发页岩气清洁开采技术和降低环境污染措施。对取得显着成果的企业或者单位，予以税收奖励或者财政补贴。其次，加大资金购买配套环境监管设施。我国缺乏页岩气开发利用环境监管经验，在必须要情况下，应加大资金投入，购买环境监测仪器等相关配套器材，以保障环境监测的准确性。最后，设立专项基金。由于页岩气开发利用中可能产生的环境风险较高，我国可以在页岩气开发利用初期，建立页岩气开发利用环境保护专项基金，用于支持页岩气清洁开采技术研发和产生环境污染后的及时救济和损害赔偿。
3. 出台具体环境保护税收政策
我国目前起到环境保护作用的税收政策主要包括：资源税、环境税、消费税等。其中环境税的征收由于缺乏充足的法律基础，尚处于试点征收阶段。页岩气开发属于我国新兴产业，其可能造成的环境污染和生态破坏在我国尚未全面显现。
本着风险预防原则，吸取美国页岩气开发利用中造成的环境污染问题，我国应加强税收激励措施，鼓励企业研发页岩气清洁开采技术、进行技术革新与优化，由于页岩气开发利用可能产生大量的废水，根据这一情况，我国可以进一步加大对合理利用废水、废渣为原料研发的产品的税收优惠力度，刺激企业加速产品研发，实现循环利用的可持续发展模式。
4. 加强页岩气开发利用环境保护财政调控监督管理
首先，规范的监督管理是实现财政调控制度的有效保障。该措施在避免行政机关寻租行为的同时，加强对页岩气开发利用环境保护财政调控的监督管理，是实现页岩气开发利用长效发展的基础。
其次，建立有效的财政调控监管机制，明确责任分担。监管机制的完善，有助于实现财政调控制度的科学化、规范化、合理化。①有效的财政调控监管机制，有助于我国财政主管部门、环境主管部门和地方政府，实现环境目标保护责任。
最后，实行层级管理。落实中央和地方分级管理，实现页岩气开发利用财政调控的全过程监管，使得财政支调控制度在页岩气开发利用环境保护中起到实际效果，亦有利于提高企业环境保护的积极性。
