引言
当引入一项新的制度的时候，我们不得不思考，这一制度能实现怎样的功能？
这些功能是否是现实需要的？这些功能，原有的制度是否能实现？因为一项新的制度往往意味着大量的人力、资金的配套投入。一旦有大的偏差，可能会形成新的社会负担。
环评制度在我国已有多年的实践，效果一般。从目前国际上战略环境影响评价制度的实践来看，战略环评制度的执法效果不甚理想，其评价方法和评价系统的构架方面还存在诸多缺陷。对于战略环评与项目环评的关系，主要有两种看法：
一种认为，战略环评是项目环评规模上的扩大，量级的区别；另一种认为两者是完全不同的制度。如果是第一种观点，既然项目环评的实施效果一般，那么我们有什么理由相信更大规模的战略环评就能表现出色？笔者倾向于第二种观点。所以将在论文中重点阐释作为战略环评核心种类的政策环评的特殊功能。
政策环境影响评价的引入是一项政府决策过程的改造，它直接指向的是政府应该怎样行动，在行动中如何考虑环境价值。控制调整政府行动方式的经典手段就是责任机制，但过重的环境责任会导致畏首畏尾的政府，过轻的环境责任又会导致对环境罔顾的政府，我们需要一个怎样的带领我们走向幸福的政府，在这一个不确定的世界？杜威为了我们在这个不确定的世界依然能追寻幸福，开辟了将科学的实验方法引入价值哲学的实用主义道路，他陈言："这是一条弃绝绝对确定性追求，根据对现实情境的判断寻求相对安全的路；是一条承认判断之可错但可改善，选择之可错但可改善的探寻者的路。"环评制度目前改革的方向正是引入实用主义的范式,按照这一理论，我们可以给环评一个形象的描述：环评中鼓励不断地试验，在这一阶段性认识上做出价值选择，它未必一定能给我们带来安全、风险的消除，但是每一次试验后，认识都能扩展，以此再做出价值选择，不断往复……每一个行动（如建设项目的落实）都可以看作一场试验。
基于环境法改革者们一直呼吁"环境法以法律应该反映生物圈内生态的相互关系这个全面基础为前提。环境管理向往将人类法律塑造得能反映和维持自然规律。"那么环评法在选择相关义务、责任模式时也应该尊重环评制度的这一哲学基础，政策环评法应该使环评发挥如下作用：鼓励政府不断地尝试，但是必须将尝试的结果转化为公共知识，以此为条件，政府不是不可犯错的，但是在下一次行动中必须进行完善，不断往复……也就是说，它直接指向的是政府应该怎样行动，在行动中如何考虑环境价值。通过责任机制、沟通机制（功能保障），将"环境评价"转变为"环境价值判断"（功能），把对环境的影响纳入决策中，实现决策模式转变、政府结构改造。
如果我们脑海中有了政策环评这一终极的制度形象，掌握了这一制度的发展方向，我们就可以结合我国目前的阶段，讨论现在的政策环评应该如何设计，必须具备哪些功能，判断出在整个制度发展道路上处于哪一位置，以后又应该做些什么来推进制度。
无可否认，现存的环评制度问题很多，即使是战略环评在国际上的经验也是不成熟的。但是这是以复杂的社会转型期为背景的，我国的行政决策模式正经历从管理主义模式到参与式治理模式的转型,行政法也经历着形式理性行政法、实质理性行政法到反思理性行政法的转型.评估这一新的问责方式正在兴起。
我国环境法以政府职权为本位，轻政府环境义务和责任。
政策环评在我国语境下，除了促进对环境友好的政策，还应有加重政府环境责任的作用。后者与目前正在大力发展的政府环境绩效考核制度殊途同归，但是，制度"性格"则大不相同。政策环评的预防性、开放性都是后者难以比拟的。在目前政府环境绩效考核制度如火如荼地发展的情况下，为了使更多的人关注政策环评，笔者认为自己有必要将政策环评的特殊功能着重提出。
第一章 我国政策环评功能设计的问题。
当引入一项新的制度的时候，我们不得不思考，这一制度能实现怎样的功能？
这些功能是否是现实需要的？这些功能，原有的制度是否能实现？因为一项新的制度往往意味着大量的人力、资金的配套投入。一旦有大的偏差，可能会形成新的社会负担。
在我国，环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。但《环境影响评价法》第二条的定义只是对现有法律规定的归纳，不是学理概念，并不具有逻辑上的严谨性。2015 年 1 月 1 日生效的新环保法的第十四条要求制定政策时考虑环境影响，被有些学者视为我国政策环评制度设计的前兆。
一、目前的问题。
环评制度在我国已有多年的实践，效果一般。从目前国际上战略环境影响评价制度的实践来看，战略环评制度的执法效果不甚理想，其评价方法和评价系统的构架方面还存在诸多缺陷。
（一）环境影响评价对象在定义上的普遍模糊。
1.政府是最大的潜在的环境影响者。
1969 年，美国国会通过了《国家环境政策法》，首次以法律的形式将环境影响评价作为一项制度规定下来。该项法案要求，美国联邦政府在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当确保环境资源和环境价值也能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑……如果按照中国式的分类，美国环境影响评价包括规划环境影响评价和决定环境影响评价。事实上，这样的分类意义不大，在原文中统称为"agency's action".
1992 年 Therivel 在所着的《战略环境影响评价》一书中对战略环境影响评价的定义进行的经典阐述"战略环境影响评价是对包括拟议的政策、规划或计划以及所有可选择的替代方案的环境影响进行系统、正式的评价的完整过程，包括评价结果的书面报告的准备及其在公共决策中的应用。"我们可以发现三种定义（我国、美国及经典阐释）在环境影响评价对象上的定义都是模糊的，美国的"环境影响评价"的对象可以包含其他法域中的"规划环境影响评价"、"建设项目环境影响评价"、"战略环境影响评价"的对象。正如赵绘宇、姜琴琴在《美国环境影响评价制度 40 年纵览及评介》中提到，"世界各国 EIA（Environmental ImpactAssessment）制度的发展，由项目环评，到规划环评，再到战略环评。拓展与深化 EIA 制度的结果就是越来越将环评的审查对象聚焦于政府。政府是最大的潜在的环境影响者，聚焦政府实质上也就是将 EIA 的审核范围涵盖项目环评、规划环评。40 年前，美国已经将 EIA 的审查范围指向了立法机关的立法行为、政府的抽象与具体的决策行为。而在 40 年后的 21 世纪，这一充满魄力的举措仍然是今后各国试图追寻的目标。"2.美国在实施中的很多环评就是各国目前所说的政策环评。
关于在我国，环境影响评价与政策环境影响评价之间的关系，环境影响评价的相关规定实践是否能适用于政策环境影响评价的相关讨论。笔者认为，首先需要梳理政策、规划、建设项目、战略这些概念之间的关系，它们才是决定制度差异的关键；而关于一些技术上的操作，是完全可以借鉴的，无论是我国的环境影响评价与政策环境影响评价之间，还是我国的政策环境影响评价与外国的政策环境影响评价之间。
正如按照赵绘宇、姜琴琴在《美国环境影响评价制度 40 年纵览及评介》中的观点，"以政府活动为环评对象还是企业活动为环评对象？这一根本性的差异，决定了美国 EIA 与我国的环评制度的保护环境的力度，评价作用空间，EIA 次级制度的发挥基本上是不可比的，甚至成为了名称相似但实质不同的两种制度。"笔者从实例角度出发，认为其实包括中国以内的大部分国家开始讨论政策环评，是因为在项目环评中，大家明显感受到大部分环评没有想象中那么必要。项目作为更高层级安排中的一个落实环节，启动落成与否，其自身的决定性已削弱。跟产业政策相比，单个项目的进退不过是行业潮流中的一朵浪花。比如一个工业规划区，相关项目的入驻是很自然的。关键在于这个工业规划区的布局、产业种类是否合适，这才是环境影响评价重点需要核实、把关的。虽然我国项目环评中根据对环境影响的程度，分为环评登记表、环评报告表和环评报告书，法律效用都一样，只是篇幅格式，内容的详细程度不一样。但是美国大量的政府活动只需要ES（Environmental Statement），"对环境有重大影响"的政府活动才需要提供EIS（Environmental Impact Statement），即环境影响报告书。因为 EIS 是非常复杂、高成本的一个过程，通过这来使活动提议者自觉地减少对环境的影响，尽量避免EIS,尽量避免更高程度的监督等法律要求，这是非常好的发挥法律威慑作用的一种做法。而我国则不同，环评的技术导则至今依然模糊，环评的法律效力倒是不断增强。但这种法律效力的权威是会受到质疑的。
另外可以想见，其实在美国，真正要准备 EIS 的绝大多数都是政策级别的。
也就是说，美国在实施中的很多环评就是各国目前所说的政策环评。所以，很多关于美国环评的文献可以被此文参考。
环保部环境工程评估中心提出比较现实的现阶段的政策环评的对象：我国应将规范性文件和规章作为当前开展政策环评的重点。特别是规范性文件，由于制定程序不规范，且与社会经济关系密切，应列为下阶段政策环评的优先对象。此外，一些在内容和形式上更接近政策的规划，如重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划等，也应纳入政策环评的范畴。但是政策环评制度本身的目标不仅于此。
（二）我国政策环评设计止步于目标，功能、结构设计不明。
据《牛津英语词典》释义，功能是一种行为模式，通过此行为，某物实现了它的目的。功能的定义是对象能够满足某种需求的一种属性。
在后现代社会语境下，目标与手段日益不分，因此，本文中的功能保障（责任机制、沟通机制）与功能（将"环境评价"转变为"环境价值判断"）很难明确区分。结构决定功能，同一功能可以通过不同的结构实现。无论制度结构有哪些不同，功能却是可以被讨论的。功能的确定，也是结构设计的前提。
但是目的定义的方式，让我们目前只能确定环评制度的目的，通过分析上文中各种政策环评的相关概念，我们可以总结出：环评制度的目标是使人们在生产活动中考虑对环境造成的影响。在制度深化过程中，也产生了其他的子目标，如促进环境公平、争取社会支持、健全决策机制、提升环境意识。
国外还有比较新颖的两个目标是，增强社会问责与社会学习。
笔者对其关系进行梳理，环境意识的提升、政策获得社会支持是社会学习的重要内容，环境公平的促进、决策机制的健全与责任分担息息相关。因此，可以将子目标归纳为增强责任制度，促进社会学习。也有人提出，环评体制改革的总目标就是要落实党的十八届三中全会关于实行最严格的源头保护制度要求，充分发挥环评制度在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用，全面提升环评的有效性和管理能力。环评制度的精髓和根本就是"预防为主、源头控制".
因此，环评的核心目标是预防负面环境影响。
目标为功能指明了方向，但是目标却不能必然确保功能的存在，我们必须揭开目标的面纱，对环评的研究深入至功能的层面。
环境公平的促进是需要环境价值的可衡量来保障的，否则公平没有衡量的标尺。一项政策要获得社会支持，离不开政策的合理性、有效性，环境意识的提升更是要通过交流功能来实现，决策机制的健全离不开政府内部的协调机制，央地、部门间协调机制的完善。但这些都未引起广泛的注意。
汪劲老师认为，从环境影响评价的基本功能分析，对人类活动的评价主要包含判断、预测、选择和导向四项基本功能。
行动就是一种价值选择，在行动前需要判断、预测，对行动构成导向。这四项功能其实能总结为一项功能--引导功能。环境影响评价的基本功能却不包括责任分配与信息沟通（未引入价值判断），恐怕这更多是环境科学语境下的。
（三）我国政策环评设计与相关制度功能协调不明。
我国环境法以政府职权为本位，轻政府环境义务和责任。
福建漳州 PX 项目爆炸事件暴露的规划环评规定的潦草，环保部与发改委之间的尴尬角力。这些事件透露出环评领域裁量标准不明晰。这其实是环境规制领域一个共通的问题。
在控制政府对环境造成影响的过程中，主要有三个权力部门：立法、司法、行政。首先，在我国，行政依然发挥着主导的作用；其次，即使是在三权分立的国家，该领域的司法审查的控制力也不如传统行政领域；在环保领域专家行政的全球大背景下，政府环境问责成了一个全球性的问题，彼此之间借鉴性更强，联合国更是屡屡提出制度技术范本。在中国，现阶段的行政主导性，将政府环境问责的难度推向了一个新的高度，这一监管难度与强有力的行政管制能力是一体两面。
政策环评应该与下游规划环评、项目环评协调，对于战略环评与项目环评的关系，主要有两种看法：一种认为，战略环评是项目环评规模上的扩大，量级的区别；另一种认为两者是完全不同的制度。我国目前的研究主要集中在第一种，强调规模的扩大，人员的配备，对两者之间的衔接困难视而不见。
政策环评甚至应该与其他环境管理工具建立有效的联动机制。如同样以控制政府活动的环境影响为目标的政府环境绩效考核制度已在中国落地，虽然这与政府环境绩效评估仍有一定的差距，但是已经朝向同一方向发展。理论、技术应用都在逐渐成型。本文将其他环境管理工具着眼在政府环境绩效评估上，因为它们在技术基础、目标与责任方式上的联系，可能更好地保障政策环评功能的发挥。
二、研究基础与存在的问题。
（一）环境影响评价的学科交叉性。
1.环境影响评价与环境评价。
环境影响评价原为环境科学中的一个专门术语，是环境评价（EA,environmental assessment）体系中的一个重要分支。
在环境评价体系中，与环境影响评价相关的还包括环境质量评价、环境现状评价、环境回顾评价、环境风险评价、环境质量综合评价等内容。
汪劲教授认为，之所以只选取环境影响评价体系作为一项预防性的法律制度，是因为其他各类环境评价的对象是针对现实发生的人为活动所造成的环境影响进行分析判断，在性质上属于事后评价，它们只能在总结过去人为活动对环境影响的经验教训的基础上提出补救性的建议方案或者措施，非因特殊情事或者特殊需要，一般情况下，它们对现实发生的各种人为活动不会产生任何影响。并且他认为，法律意义上的环境影响评价，是指决策者在作出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的可供选择方案，并就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最适合于环境的意思决定，2.存在的问题与本文语境中的政策环评。
从这个定义来看，"意思决定"把环境影响评价限定在了项目环境影响评价上。
一个关键问题就是，政策足够构成意思决定吗？弗兰德认为，"政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以以此为依据来作出一系列相关的决定。"政策最多是意思决定的依据。帕森斯认为，"制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。"政策有引导意思决定的功能，但它离意思决定尚远，重点在于为意思决定提供依据。
汪劲老师在相关语境下，使用了"战略环境评价",与"战略环境影响评价"形成区别。所以，本文语境中的政策环评不排除环境质量评价、环境现状评价、环境风险评价、环境质量综合评价等内容。正如汪劲老师提出它们在手段上，均采取各种科学（既包括自然科学，也包括社会科学）的方法就人类活动对环境可能造成的影响进行判断分析，并提出相应对策措施；在目标上，它们的目的均在于预防或减少人类行为对环境的不良影响，实现社会、经济的可持续发展。
这也是政策环评与政府环境绩效评估可比的前提。
（二）风险社会下环境风险的规制。
《环境保护法》第十四条规定：国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。
有关方面应该是利益相关方，专家被委以重任。普通人只是由于社会智力劳动分工的缘故，对专家的判断予以信任和尊重，"判断是一些权威人士作出的，而这些权威人士是由社会指定的，他们的权威被一大批习俗和风尚所承认，因而是习俗化了的".
而且，即使是科学家，也会因范式的不同而有意见的差别，想用惟一标准的方式来解决争端是行不通的。
事实上，科学家们在选择理论时，充满了价值的考虑。
1.风险的可接受性。
风险的不确定性与主观性相关联，决定了互动与沟通中促进社会学习的必要性。知识的不确定性越高，社会上不同群体的立场就更具价值主观性。现代性风险并不完全是物质存在，相当程度上是由社会定义和建构的。在统计学上，风险是某个事件造成破坏和伤害的可能性或概率；而在人类学、文化学上，风险则是一个群体对危险的认知，它的作用就是辨别群体所处环境的危险性。
风险可接受性问题与更大范围内的社会安排交织在一起，技术风险争论提出的问题关系到权力和社会控制。
正如雷纳和坎托尔所言，问题不在于"怎样安全是足够的安全",而在于"怎样公平是足够的安全".技术风险的三个特征：（一）在科学上是不确定的（二）取决于人类行为（三）某个风险是否可以接受取决于文化环境。
这些不同特征，使得它们成了必须由政府管理的事项。风险的可接受性提出了社会组织与社会统治方式的可接受性问题，所以，风险的可接受性也就形成了一种公共领域的政治。
比如转基因技术，到底"安全"与否，有无自然科学背景的人观点相去甚远。
无自然科学背景的人主要从转基因的监管和信息公开角度表达不安。
目前可以肯定的是，大众对风险的接受性未被重视。
2."合法性问题"与"参与扩大化问题"并存。
长期以来，我国环评较注重科学技术性，对维护人民权利的程序是疏忽的。
公众参与的规定与保障严重不足。许多经过了"专家咨询"的决策依然没有逃脱"失败"的命运，而更多的专家咨询则成为政府证明自身决策的正当性、为可能出现的责任"解套"并回避社会批评的又一柄"独门暗器".
尽管纯粹以科学为依据的决策制定有"合法性问题",但是，承认民主参与的必要性也会有"参与扩大化问题",因为，在判断谁应该参加决策过程的问题上，还是存在一些困难的。如果是公共研究实验室作出决策，那么与民主立法机关的决策相比，前者的合法性问题更加严重。同样，在议会政治之中，参与扩大化问题就不像在法院那么严重。关键看对技术风险决策机构有何期待。
三、本文将采用的观点与方法。
（一）本文观点。
笔者倾向于第二种观点，即战略环评与项目环评是完全不同的制度。所以将在论文中重点阐释作为战略环评核心种类的政策环评的特殊功能。政策环境影响评价的引入是一项政府决策过程的改造，它直接指向的是政府应该怎样行动，在行动中如何考虑环境价值。通过责任机制、沟通机制（功能保障），将"环境评价"转变为"环境价值判断"（功能），把对环境的影响纳入决策中，实现决策模式转变、政府结构改造。
1.环评法应该尊重环评制度的实用主义哲学基础。
并且本文认同环评采用实用主义的哲学基础。如果说我国目前最紧迫的目标是减少对环境的负面影响，那么对效果尚无明确证据的环评制度确实应该采取谨慎的态度。然而，这种不确定性却依然没有阻止环评制度在全世界范围内的广泛传播。这背后其实有深刻的时代精神。
在传统法学者眼里，程序正义本身便有足够分量的意义，对于国家法治有决定性作用；而现代法学者期待环评法还能做到更多，试图对物质"生产"引擎的破坏性提出正面挑战，就是从实用主义这一人类在不确定的世界中依然要把握未来的意志的哲学出发的。
环评主要涉及一系列技术导则，环评法不应该只是环评技术导则的法律化，它应该意识到环评过程的本质，并且通过法律特有的权利义务、责任手段对环评功能的发挥进行保障。环评法在选择相关义务、责任模式时也应该尊重环评制度的这一哲学基础。
实用主义为决策者提供了行动哲学。因为环评的改革方向是引入实用主义哲学，所以不但是之后的政策与之前的政策形成反思递进，在同一个政策的实施过程中，后一刻与前一刻同样形成一种反思关系。所以说过程环评是政策环评的应有之义。
例如，包存宽指出战略环境影响评价是一个动态的过程，根据评价在战略过程中介入的时机，可将其分为三大类：①预测性战略环境影响评价，它发生在战略制定阶段，结合战略方案可行性分析和方案优选进行。②监控性战略环境影响评价，它是在战略实施阶段对战略组织，战略执行的环境进行监测、评价。③回顾性战略环境影响评价，又称战略后环境评价，是针对实施完成后处于调态中的战略进行的。
2.政策环评的形象描述。
"如果我们采取某种特殊的行动，我们将会拥有一种更为确实可靠的价值判断所需要的数据，而且仅有依靠这种方法我们才会获得这样的数据。或者换句话说，要获得一种犹如事后价值判断的题材那样确定的价值，我们就有必要去做这样那样的事情。这种通过引导行动而创造价值、确定价值的判断就是'评价判断'."政策的实施是有一定期限的，政策环评，将会有一套对政策实施的监测。将会产生一套价值判断所需要的数据。采取一项政策，可以说就是一场试验。一个决定和行动的网络。通过政策环评，我们对该决策中的环境价值进行重新判断，构建新的偏好，以此再做出价值选择。
"评价理论作为一种理论所能提出的，就是在具体情境中构建欲望和兴趣的一种方法所必须遵循的条件。评价理论的一个重要意义就在于：有效控制后来的欲望和目的的建构，并进而控制新的评价的构建。"以气候变化议题为例，在这具体情境中，意识到气候变化风险后，人们的欲望与兴趣显然发生了变化，为了获得安全感，减少化石能源的使用也成为人们的欲望与兴趣之一。那么自然而然，减少化石能源的使用也进入了新的评价体系中。
"关于杜威开辟的将科学的实验方法引入价值哲学的这条道路是一条祛理想之魅，祛标准之魅，将理想与标准视为在操作中生成和完善之过程的路；是一条弃绝绝对确定性追求，根据对现实情境的判断寻求相对安全的路；是一条承认判断之可错但可改善，选择之可错但可改善的探寻者的路。"按照这一理论，我们可以给出环评一个形象的描述：环评中鼓励不断地试验，在这一阶段性认识上做出价值选择，它未必一定能给我们带来安全、风险的消除，但是每一次试验后，认识都能扩展，以此再做出价值选择，不断往复……3.行动"情境"中有用性与合理性的统一。
真理确实是通过实践的结果来检验的，而且从无数相对的真理构成绝对真理的意义上说，时间的检验确实是历史的，包含着时间因素。但在这个问题上，新实用主义的观点与辩证唯物主义的观点还是有本质区别：前者用"有用性"代替了"真实性".夸大有用性的作用，势必把法律部推理看作是不确定的，把真理标准看作是因人而异的东西，最终将否定真理的客观性。新实用主义者波斯纳认为，法律制度的正当性仅仅要求推论是部分地可接受的，正确推论的最终标准不是逻辑上的精确，也不是超验的道德真理，而是法律思考者在具体语境中的思想交流的共识。
辩证唯物主义者则认为，从真理的有用性并不能得出一切有用的东西都是真理的结论。就一项法律判决而言，无论判决被告有罪还是无罪，都不仅仅是为了追求具体的有用、利益和方便，而且还有实实在在的正义和是非问题。就是说，对价值的追求和对真理的追求应该在实践的基础上统一起来。有用性作为一个主观的价值评价标准，只有在实践基础上才能起到真理之检验标准的作用。
（二）研究方法。
本文将采用实证研究的方法，以石化产业政策的制定为例，说明目前政府决策过程存在的问题，政府决策过程改造的必要性。还将采用比较的方法，通过比较政策与战略、规划和项目等概念的内涵与外延，突出政策这个概念与政府行动的直接相关性，其作为撬动政府决策改革的支点的可能性。
现代社会有一个非常明显的特征，就是对行动实效的追求，它几乎构成了行动合法性的重要来源。体现在行政法角度，就是实质理性行政法的阶段，政府为了弥补市场的不足，通过实质性的规定来直接规制社会行为。政府因为这一目标获得了更多的管制权，同样也要通过行动效果评估受到限制。有用性的追求催生出以此为导向的评估制度，对政府行动进行监督、激励，甚至问责，新的责任体系得以产生。结合行动"情境"与"评估",相较于其他管理主义的制度，体现反思理性法治的政策评价是个很自然的优选项。
政策环评就是从环境影响角度出发的一种政策评价。立法可持续发展评价在思维方式上已与政策环评相当接近；对比政府环境绩效评估，政策环评就像是"单个政府行动的环境绩效评估".笔者这样作比，无非想从已有研究中吸收学术资源，提供一种思路。
