我国环境治理权力构成的不足与优化建议(4)

　　（ 二） 横向权力层面部门职权的明晰化
　　
　　从科学管理的制度设计角度看，单一式的环境治理体制是较为理想的模式。即由统一的机构单独履行环境治理的所有职能，消除分散式环境治理体制的弊端，大幅提高环境治理效率。但是，由于历史、政治、社会和经济的原因，我国目前尚难以从根本上改变分散式治理现状。较为可行的路径是，兼顾历史形成的分散式治理的现状，以改革成本最小化为前提条件，实行一体化整合式环境治理体制，这是一种介于分散式体制和单一式体制之间的过渡形态。[28]当前《环境保护法》的设置就具有这种特点，但规定过于模糊。对此，立法上应统一明确规定管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职责以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。通过立法上环境治理体系的顶层设计，对原有分散式的机构及其职能做适当调整和合并，将环境监管的职能统一到环保部门。
　　
　　首先，明确划分环境统管部门与环境分管部门的职责权限。效力层级上，环境保护行政主管部门是各级政府开展环境保护工作的统一监管部门，在环境监督管理体制中占主导地位，各部门分工监督管理是协同环境保护行政主管部门对某一领域进行单项监管，在环境监督管理体制中居辅助地位。管理范围上，环境保护行政主管部门的统一监管是全方位、跨部门的综合性监管，各部门的分工监管是行业内部、部门内部的方面监管，不能排斥环境保护行政主管部门的监督检查。[29]
　　
　　其次，设置完善的环境管理协调机制并使其有效运行。应将环境协调权授予专门机构行使，在不同环境管理机构之间出现冲突和矛盾时，及时予以协调处理。我国目前的环境管理体制中恰恰缺乏完备的协调机制，其欠缺的主要表现是中央缺乏综合性、权威性的协调机构。1984年，我国曾设立国务院环境保护委员会，负责研究审定环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作，但该机构在1998年机构改革中被撤销。取而代之的是2001年国务院建立的全国环境保护部际联席会议制度。该制度是环境保护的部际协调机制。会议成员由发改委、环境保护部等各部委的主要负责人组成。该制度并不稳定和健全，缺乏行使职能的法定途径，未能有效发挥部级协调的作用，很多时候，联席会议制度“议而不决”、“决而不行”.因此，中国环境与发展国际合作委员会提出建议，重新组建由国务院主管领导任主任的国务院环境保护委员会，使之真正承担起高级议事协调机构的功能。[30]
　　
　　最后，建立以区域生态环境特点为基础的跨区环境监管机构，强化对跨省区区域生态环境的统一管理。我国《环境保护法》规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。为了有效实施联合防治协调机制，现有的机构设置无法满足需要。结合前文所述的派出机构构想，对于涉及不同省区且具有相同环境特征和保护要求的生态地理区域或江河、湖海生态区域或自然生态保护区，可以建立跨省区的环境保护协调机构。[31]
　　
　　（ 三） 社会权力层面公众参与的常态化
　　
　　在传统的国家权力视域之外，有学者提出了社会权力的概念。其首倡者当为郭道晖教授，他认为：“（ 社会权力即） 社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力。社会资源包括物质资源（ 人、财、物、资本、信息、科技等） 与精神资源 （ 思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等等） ,还包括各种社会群体 （ 民族、阶级、阶层、各种利益群体等等）、社会组织（ 政党、工会、妇女会、青年会、企业事业组织、各种行业协会等等）、社会势力 （ 宗教、宗族、帮会……等等） 对社会的影响力。这些社会资源可以形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。”[32]社会权力有三个要素。第一，享有人权与公民权的社会主体。社会权力的主体主要是政府组织以外的公民和各种社会组织，或称非政府组织。第二，拥有相当的社会资源。第三，具有对社会和国家的影响力、支配力。在“以社会权力制衡国家权力”方面，社会权力的作用有三个： 分权---将属于社会主体的权力从国家权力中分离出来，归为社会自主、自治权力； 参权---通过公民和社会组织参与国家治理； 监权---通过运用为社会所掌握的各种资源监督国家权力。在环境治理方面，公众舆论、环保团体、新型媒体等社会力量形成了蔚为壮观的社会权力体系，既为国家权力全面介入环境治理奠定了社会基础，也防范国家权力对于环境治理的不作为。社会权力的重大影响已在《环境保护法》中得到充分的体现。如《环境保护法》规定，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环保宣传； 鼓励新闻媒体对环境违法行为进行监督； 公民、法人和其他组织享有环境信息知情权、环境事务参与权； 环保团体有权提起环境民事公益诉讼，等等。
　　
　　四、结 语
　　
　　在一个可以预见的未来，实现环境治理的法治之路，任重而道远。在长期沿袭并将继续存在的国家主导型治理模式下，权力配置必是环境治理的关键议题。对于环境治理的权力结构而言，为何法律条款详实、精确而在具体运作中却出现不适和扭曲？ 法治理念下的刚性、稳定与实然状态下的灵活、变通如何协调？ 诸如此类的问题，将考验执政者和民众的智慧。