我国环境治理权力构成的不足与优化建议(3)

　　2.在横向权力层面，部门利益纠葛不清。
　　
　　2014年《环境保护法》修订后，我国环境治理的横向权力配置仍然沿袭了各级环保部门统一监督管理和其他相关部门分工负责相结合的体制。以政府权力边界而言，环境治理相关部门应当具有清晰的职能、权力、财力及责任等，但事实上，部门之间的职权分配存在诸多问题和矛盾。在我国现行行政管理体制下，部门利益膨胀已成为难以治愈的顽疾，环境治理领域的部门利益是其一个缩影。部门利益膨胀的典型表现是权力部门化、部门利益化和利益法制化。权力部门化，即公共权力部门化，主要指行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关行业、企业和相关个人的既得利益。部门利益化的实质是政府部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相地实现小团体或少数人的利益。部门利益法制化，主要是指行政部门利用其掌控的资源，在制定有关法规或行使管理职能时，所追求的以责任与义务减轻、弱化为代价的部门权力和利益。[14]在环境治理领域，部门利益膨胀往往表现为： 其一，各职能部门对有利可图的事务，利用自己的话语权或某些泛政治化手段加以争夺； 其二，对涉及纯粹公益性的、难以获得实质收益的、执行困难程度较大的事务，或无人问津，或相互推诿。
　　
　　环境治理领域相关部门的利益膨胀是由多重因素造成的。第一，根本原因是，在现有的社会、经济体制下，环境治理相关部门的公共职权与经济利益直接挂钩。第二，直接原因是法律因素，界定政府部门管理相关环境保护事务的法律、法规语焉不详、漏洞百出或互相冲突。第三，间接原因是部门之间环境监管职能划分不清，职责交叉严重。政府的环境监管职能由多家机构分管，政出多门，这无疑会增加管理成本，造成机构膨胀，同时还会产生大量内耗，出现管理真空，降低行政效率。第四，外部原因是外部监督与协调不力，监督弱化现象严重。当环境监管职能部门的权力偏离公共行政的方向时，若没有强有力的外部监督力量对其加以矫正，那就必然会损害公共利益。
　　
　　具体而言，环境治理横向权力实际运作中的具体问题表现在以下方面。
　　
　　（1） 环境治理相关部门的职能重复、交叉。
　　
　　法律对不同部门职能的规定过于粗糙是导致职能冲突的根本原因。按照《环境保护法》及各单行法的规定，环境保护部具有对环境治理的统一监管权，包括宏观规划权和微观调整权，但土地、林业、农业、水利、公安和交通等部门也有防治环境污染和保护自然资源的职责。在宏观环境规划方面，例如，发展与改革委员会的农村经济司具有“组织编制全国生态建设中长期规划和年度指导性计划，组织实施生态建设重大项目”的职能，而环境保护部的规划财务司也具有“组织编制综合性环境功能区划和环境保护规划，审核专项环境功能区划和环境保护规划”的职能。这两项职能明显存在重复和交叉。况且，由综合决策部门行使专业管理部门的职权也不甚科学。显然，由发改委的农村经济司负责编制和实施全国生态环境建设规划，不如由环境保护部编制和实施有关规划来得专业。在微观调整方面，例如水质监测，《水法》规定水行政部门对水功能区水质进行监测，发现超标报告有关政府采取治理措施，并向环保部门通报。《水污染防治法》规定，环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。显然，在水质监测上，对于应由环保部门还是水利部门承担主要职责，法律上没有具体明确，因而产生了这两个部门在水质信息发布上的冲突。例如，2005年4月，原国家环保总局与水利部所属的淮河水利委员会曾就水质信息发布权产生争议。[15]
　　
　　（2） 行业主管与环保职能冲突。
　　
　　立法将环境治理的部分职权让渡给行业部门，这导致行业主管部门为维护本部门的利益，而将公共利益和环境效益放到次要位置。这显然不符合回避原则的要求。比如，依据《环境噪声污染防治法》的规定，民用航空器噪声、铁路机车运行噪声分别由民航部门和铁路部门管理，而一旦发生环境噪声污染，行业主管部门会倾向于其管辖的企业、单位，处理纠纷时应具有的中立地位不能得到保证。[16]再如，根据《水污染防治法》的规定，造成水污染事故企业事业单位由地方政府环境保护部门进行处罚； 造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚； 其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚。实践中，渔政部门和海事部门均属于行业部门，往往倾向于维护行业内部利益，这会产生两个部门或者都处理纠纷或者遇到棘手的纠纷时相互推诿的现象。
　　
　　（3） 资源开发与环保职能冲突。
　　
　　在现行环境治理的体制下，我国法律将自然资源保护的职能赋予资源开发的行业主管部门，这产生了诸多难以弥合的冲突。科学的管理分工应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。[17]我国现有的法律法规在授予有关部门环境管理的职能时，往往忽略了这一科学管理职能分工的原则。资源的开发利用和生态保护之间存在着一定的经济利益冲突，由资源开发主管部门来承担自然资源保护的职能无疑是与环境治理的目标是背道而驰的。在绩效目标和经济利益的驱动下，资源开发主管部门往往重视资源的开发和利用，环境保护的职能退居其次。例如，根据《森林法》的规定，各级林业主管部门对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督； 国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门审核发放采伐许可证。而事实上，林业主管部门下属的森林工业企业专门负责木材生产，而立法又将森林保护的职责授予林业部门，当木材生产指标与保护森林发生矛盾时，林业部门的利益倾向将极为明显。
　　
　　三、环境治理权力结构的路径更新
　　
　　中央政府动员型的环境治理机制对我国环境法律制度体系的构建有着重大约束。多年来，环境法治是环境治理的重要议题，但实际进展却举步维艰。法治的核心之一是稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，依据同一标准尺度来权衡利益、定纷止争。法治是动员型机制的掣肘。第一，法治意味着相对稳定的非人格化的法律条文应是独立的权威体系，某种意义上，法律的稳定性束缚了中央政府使用动员型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。第二，法律的稳定性又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了地方治理的灵活性。在地方治理过程中，地方政府的许多做法常常与法律条文相悖，地方政府的变通行为持续地侵蚀、弱化法治的基础。环境法治的形成需要从根本上变革中央政府动员型的环境治理模式，需要在效率、公平等价值追求基础上构建环境治理权力结构的理想样态，即理性、科学的制度体系，并在此基础上提高权力结构运行的效率。
　　
　　（ 一） 纵向权力层面央地关系的法治化
　　
　　在宏观的社会体制背景下，环境治理的纵向权力配置应是中央与地方关系的法治化。推行中央与地方的法律分权模式以取代传统的政治分权模式，是解决中央与地方关系中诸多问题的理想选择。法律分权模式以法治理念为基础，主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的依据，也要受到法律的规范和保障。中央与地方的法律分权包括分配事权和财权。[18]首先，应在详细调查和科学论证的前提下，基于我国实际国情，对中央和地方政府各自的事权进行疏理和分类，并以法律形式确定下来。事权大体可分为四类： 中央政府执行的事务； 地方政府执行的事务； 中央政府执行、地方政府协助的事务； 地方政府执行、中央政府资助的事务。其次，按照法律确定的事权以及所需财政支出的数量多少，合理划分各级政府的财政权力。财权的合理分配直接关系到各级地方政府行政职权的履行，关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关系到地方自治与国家结构和国家体制等国家运行的根本性问题。[19]实施“分税制”以来，中央政府主导财权分配的决定权，使得许多地方政府的财政支出入不敷出，只能寻求“法外收入”,如以土地出让金为主要来源的土地财政收入、以非法定形式存在的企业赞助、摊派等。当然，即便是最为详细、精确的法律条文，也无法完全划分中央与地方的权力配置，不可避免地会产生冲突。此时，应发挥司法调节的作用，用司法方式调整政府间的权力范围，在一定程度上避免政府单位之间的直接对抗。[20]不过，以目前高度地方化的司法系统是无法胜任这一任务的。以此需要一系列的改革，包括司法权的独立统一、进一步完善巡回法庭制度、扩大行政诉讼的审查范围、实施行政公益诉讼制度，等等。
　　
　　对于环境治理的纵向权力配置，各国大体采取三种模式。第一，对于影响全国甚至世界范围的环境问题，由中央制定立法并在地方设立分支机构予以执行； 第二，对于影响特定区域的地方性环境问题，由当地政府制定适合地方需要的立法并由地方政府执行； 第三，为了节省执法成本，某些全国性环境问题由中央负责立法，地方负责执行。如前文所述，目前我国多采取第三种模式。在法律分权的基础上，我国环境治理纵向权力配置可以从以下几个方面着手。
　　
　　首先，对于大气污染、流域水污染等全国性的环境问题，应当在中央立法中详细明确地规定相关事项。中央立法的功能在于消除地方外部性及其产生的“囚徒困境”和“底线竞争”压力。很多环境问题存在外部性，污染并不局限于特定局部区域。如果没有中央层面的统一立法，上游、上风地区的政府及民众没有动力来治理其给下游、下风地区带来的污染，而下游、下风地区的政府及民众也无法强迫上游、上风地区的政府采取有效防治措施。相反，地方政府为了发展经济、招商引资、增加税源，很可能降低环保标准，从而都自觉或不自觉地加入了放任污染的“底线竞赛”,并深陷相互污染的“囚徒困境”之中。因此，唯有中央统一的环保立法才是有效解脱地方“囚徒困境”和“底线竞赛”压力的前提条件。[21]当然，某些环境问题如果仅具有地方性，或者地方政府因特殊理由需要进一步严格管制，此时由地方立法更为合适。
　　
　　其次，在中央立法的基础上，采取中央实质性参与地方执法的模式。虽然中央负责制定统一的环境法律和政策，但地方政府仍然可能变通适用，若完全依赖地方执法，恐怕会存在众多问题。因此，中央必须实质性参与执法。为此，有学者建议采取环保部门的垂直管理模式。[22]一种是环保部门从中央到基层的垂直管理体制，由中央直接在各地设立环保机构，例如俄罗斯的做法。[23]以目前情况看，此种体制的实施可能存在相当大的困难，也有诸多弊端。[24]另一种是省级以下的垂直管理体制，将地方基层环保部门的人事和财政上收省级政府，同时强化中央的跨省组织、协调和监督能力。还有一种模式，是由中央环保部门设置派出机构或监督机构的模式，如美国联邦环境保护署下设的区域分局。笔者以为，以目前实际状况看，由环保部设置派出机构的做法可行性较强，这种模式虽未必能根除地方保护主义，但如果能有效实施，应能缓解目前的环境危机。例如，可以环保部下设的六个环保督查中心为基础，通过立法赋予其具有强制力的地方执法监督权和直接执法权。
　　
　　机构设置虽至关重要，然而，执法机制的有效运作才是持续之道。在联邦体制下，美国的环境执法之所以颇有成效，重要的原因是联邦政府花费大批量的人力和财力监督州的自行执法或者联邦政府直接参与环境执法。有学者称之为胡萝卜加大棒的机制，即联邦提供财力资助的同时夹杂监督和惩处的大棒。这在一定程度上保证了联邦环保执法权下放的有效性、效率和公平。例如，美国《清洁空气法》和《清洁水法》为各州提供联邦资金，条件是接受资金的州必须建立至少满足联邦底线要求的环境控制机制。各州可以借鉴联邦标准设计执法策略、实施许可制度并通过州的司法程序执行规则。联邦要求合作的州提供连续不断的监督，并接受联邦的指导和审查，向联邦提供有关的实施记录和行政程序以及个案决定。如果州政府不能履行承诺或有关立法规定，那么，联邦政府将取消对州的资助或进行审批的资格。如果州政府不能满足程序要求，那么，联邦可能取消对州的授权。[25]也就是说，联邦政府可以绕过州直接执法。我国《环境保护法》设置的环境保护目标责任制和考核评价制度为中央惩处地方执法不力提供了大棒，但具有激励作用的胡萝卜式财政转移支付制度尚未完全入法，只是提到了各级人民政府应当加大保护环境的财政投入，而未明确中央政府的专项资金投入。在未来的制度设置中，应是中央政府更多地采取正面激励的资金投入，鼓励地方严格执法，再辅以执法不力的惩处。
　　
　　再次，要善用大数据背景下的技术治理。随着信息技术的飞速发展，中央政府应致力于运用“数据管理”的各项技术量化考核指标，以提高治理的有效性，缓解治理规模的压力。我国环境问题的规模庞大、数据量巨大，传统技术力有不逮，而技术治理是节约成本、提高效率的有效工具之一。同样，民众利益需求形式的多样态及表达渠道的多路径 （ 如诉讼、信访、自媒体、群体性事件等） 同样需要技术工具的支撑。虽然有学者认为“技术治理”不能解决我国治理问题的根本，如技术手段由人控制不能解决实质问题、给予下级部门提供新的谈判筹码、降低治理的灵活性、[26]非扎根于具体的社会经验会衍生出各种连带的矛盾[27],等等。但在大数据背景下，面对信息量的急剧膨胀，非技术手段无法应对； 同时，为了应对环境治理中信息的不确定性、不对称性及模糊性，“技术治理”在我国环境治理中应有不可或缺的一席之地。