一、环境治理及其权力结构
国家治理体系是指国家治理活动的内部结构及其各组成部分之间的相互关系。在内部结构上，国家治理由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理 （ 亦可称作环境治理） 等部分构成，各个部分之间有机联系、相互配合，形成一个完整的系统。环境治理作为国家治理的一项重要内容，是由我国现今的基本国情和经济、社会发展的客观需求所决定的，也是生态文明建设的根本要求。[1]
以种属关系定义法[2]来看，由于对“治理”这个属概念的理解众说纷纭，故而对作为种概念的“环境治理”自然也就无法精确定义，只能先作描述性的界定。
在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有代表性和权威性。该委员会于1995年对治理做出如下界定： 治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征： 治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程； 治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础； 治理同时涉及公、私部门； 治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。[3]
环境治理，狭义上是指对自然生态环境的治理。例如，按照全国科学技术名词审定委员会的定义，生态治理 （ecological management） 是指运用生态学原理对有害生物与资源进行的宏观调控和管理。广义上是指环境治理 （environmental/ecological governance） 模式。例如有学者认为，生态治理不是政府对自然生态环境的治理，而是指政府治理的一种生态路径，是具有了一定治理功能的动态含义，是可以为政府治理所使用的一种工具，也是政府治理所谋求的一种路径选择。由此，生态治理是遵循生态系统原则，将生态学世界观和绿色政治理论应用到政府治理中，从而指导和规范政府治理行为，以提高政府治理效率和效益的一种具有系统性、整体性和可持续性特点的结构化治理模式。[4]笔者认为，环境治理 （ 生态治理） 是以达致生态文明为目标，由国家机构、市场主体、公民社会多元参与，使相互冲突的不同利益得以协调并采取联合行动的进行生态环境保护政策的制定和执行的良性互动过程。
环境治理包含以下三层涵义：
第一，环境治理以达致生态文明为目标。生态文明，是指人类在自身的生存和发展过程中，既遵循经济和社会发展规律，又尊重自然规律，既不断利用客观物质世界以满足自己日益增长的物质、文化需要，又努力采取措施克服或避免自身活动对自然界造成的不良影响，保护生态环境，保障可更新自然资源之再生条件所取得的各种成果的总和。[5]生态文明是以人与自然、社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。
第二，环境治理以协商民主为路径。协商民主是多元主体参与治理的不二选择。协商民主是指，政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策合法性。[6]按照哈贝马斯的设想，协商民主应采取双轨制模式，即公共领域的非正式协商和决策机构的正式协商。公共领域的协商在形成共识后，经过机制或国家“公众信息流”传递给国家，其传递的机制主要是选举与媒体。[7]
第三，环境治理以生态系统要素和社会系统要素为建构要素。其一，关于生态系统要素。环境治理要求概观整个生态系统，追求各个系统层的协同共进。生态平衡是生态系统存在与发展的终极目标，也是生态系统得以维持的核心和根本。生态系统的发展演化就是在旧的不平衡-平衡-新的不平衡这一循环中不断实现突破。为此，首先，必须维持生态链环的平衡性。生态学中的生态链环是一个复杂的关系网络，多种生物寄托于这个链条而存活，链条中任何一个环节的缺失都将使整个链条瘫痪。
其次，需要重视生态资本的核算。环境治理模式中的生态资本主要是指能带来巨大社会效益的无形资本，主要体现为生态系统与人类社会秩序的井然。其二，关于社会系统要素。在环境治理模式视野下，社会系统要遵循生态系统的生存法则，反对社会系统的绝对凸显地位。应强调人们与其所处的生态环境系统的关联性，塑造城市、社区、经济和政治生活作为生态环境子集的新型理念，各个层面的决策制定与行动均需嵌入生态环境要素，将开环式系统 （ 如无循环利用的垃圾处理） 提升为闭环式系统 （ 如零废物策略）。
有学者断言，我国当前为了应对环境危机，实施的是政府动员型环境政策。[8]笔者以为，其确切的表述应是“中央政府动员型环境治理模式”.该模式以中央政府为主导，地方政府迫于压力提供协助，“危机应对”与“政府直控”是其核心特点。在此模式下，环境治理的法律及政策的实施依靠自上而下的行政管理体系并调动财政资源，同时国家为使相关社会群体配合政府行动而采取社会动员机制。因此就形成了两个层面的动员过程。一是政府体系内部的动员，这涉及的是中央政府与地方政府的关系以及各级政府内部职能部门之间的关系。二是地方政府对社区、企业、民众的动员过程。其中，政府体系层面的动员过程至为关键。正是在“中央政府动员型环境治理模式”的大背景之下，我国在环境治理方面孕育了独特的权力结构样态。所谓权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。传统的国家权力结构包括层级化的权力和平面化的权力。[9]层级化的权力实质就是上下级国家机构之间的纵向权力，而平面化的权力是指同级国家机构之间的横向权力。在环境治理领域，权力结构包括纵向层面和横向层面，前者即中央政府与地方各级政府的环境保护职权配置及相互关系，后者即同级政府内部不同职能部门之间环境保护职权的分配及协调。
