我国环境治理权力构成的不足与优化建议(2)

　　二、我国环境治理权力结构的制度缺陷与运行困境
　　
　　（ 一） 制度缺陷
　　
　　我国《环境保护法》及环境资源保护相关单行法对环境治理的权力配置做出了相应的规定，这形成了环境治理权力结构的制度安排体系，但该制度体系存在颇多问题及缺陷。
　　
　　1.在纵向权力层面上，央地责任笼统模糊。
　　
　　《环境保护法》有关纵向权力配置的条款主要有： 第4条，保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。第6条，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第26条，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第28条，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。单行法主要有：《大气污染防治法》第3条、第4条，《水污染防治法》第4条、第5条，《固体废物污染环境防治法》第3条、第4条，《环境噪声污染防治法》第4条、第5条，等等。
　　
　　根据上述条文的表述，在纵向权力结构上，我国的环境管理体制是以行政区域为基础的中央与地方政府分工合作的体制，即中央政府享有环境治理上的宏观决策权力，地方各级政府对辖区环境质量负总责，承担环境治理的大部分责任。虽然《环境保护法》规定了地方政府对辖区内的环境质量负总责，但并未具体规定如何负责以及失职后应承担何种责任。这就为地方政府环境管理的缺位与机会主义行为遗留了立法漏洞。在目前的政绩考核的具体项目中，生态环境质量状况和资源消耗状况尚未被完全纳入，量化指标体系尚未定型，这使得地方政府对本辖区的环境质量负责往往成为空洞的政策宣示。此外，地方环境保护部门实行双重领导体制，既受上级环境保护部门领导，实际又完全附属于地方政府。此种体制框架下，地方环境管理的效果往往取决于地方政府的利益导向和价值取向。
　　
　　2.在横向权力层面上，职责划分抽象不明。
　　
　　《环境保护法》有关横向权力配置的条款主要有： 第10条，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理； 县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。单行法主要有：《大气污染防治法》第5条，《水污染防治法》第8条、第25条、第26条，《固体废物污染环境防治法》第10条，《环境噪声污染防治法》第6条，等等。
　　
　　《环境保护法》将环保部门确定为统一的环境保护监督管理机构，同时又确立有关法律规定的有关部门也有相应的职权。但其关于环境监督管理机构的职责的规定过于简单，职权范围的界定也相当抽象和模糊。根据《环境保护法》的规定及立法要求，环境保护单行法应对有关部门在环境保护监督管理方面的职责做出比较具体的规定，从而保证有关部门各司其职，防止相互推诿或者相互揽权。但实际情况却难以令人满意，各单行法的套路与《环境保护法》基本一致，先是规定一个统一监督管理部门，然后再规定有关部门按照自己的职责对环境保护进行监督管理。尤其是在涉及相关部门的具体职责时，往往只是一笔带过。如《水污染防治法》第8条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”据此规定，有关部门“在各自的职责范围内”对水污染防治实施监督管理。但这些部门在水污染防治中各自的职责范围具体为何，这些部门应如何履行管理职责却没有任何具体规定。又如《大气污染防治法》第5条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”再如《固体废物污染环境防治法》第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。”对于这些部门的“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”,法律法规也未予以明确。这类条款似乎已成为环境资源法律的一种立法套话，而无法真正使各部门各尽其职以协同配合开展环境治理。
　　
　　（ 二） 运行困境
　　
　　由于环境治理权力结构制度体系存在缺陷，也由于受到整体社会法治环境不佳等宏观因素的影响，在环境治理实践中，权力运行产生了不畅、异化、扭曲、无效等诸多问题，出现了偏离正常轨道的诸多情况。
　　
　　1.在纵向权力层面，执行“偏差”层出不穷。
　　
　　作为单一制国家，我国政府采取自上而下、多层级权力配置的行政管理体制。在环境治理方面，实施的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的环境保护目标责任制。因纵向权力配置的相应成本代价，且基于我国的辽阔的行政范围和漫长的空间距离等国情，纵向权力的分离实属不得已而为之。以大气污染物减排为例，单个县 （ 包括县级市、区，下文同） 的减排任务涉及到数十个企业、项目或设施，有的甚至更多。照此推算，地市一级大致有数百个项目，省一级的项目则数以千计，而在国家层面数以万计。如果由中央政府掌控所有的环境监管权，若想对所有减排项目进行全面认真的考核验收，则需付出高昂的甚至无法承受的成本代价。正是基于此中缘由，环境治理领域延续了我国政府一贯的行政模式，即众多学者所称的“行政发包制”. “行政发包制”作为一种理想类型，属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”: 在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入发包的关系。[10]
　　
　　在“行政发包制”的形态下，有学者以控制权理论来阐释权力分配的具体路径。[11]根据环境监管职权的实际运作状况和省直管县的现代行政管理扁平化改革趋势，中央政府、省级政府和基层政府在环境监管体制的权力体系中承担着绝大多数的职责。可以将“中央政府-省级政府-基层政府”嵌入“委托方-管理方-代理方”的三级科层组织模型。中央政府作为委托方，掌握制定法律、设计政策的最高权威。基层政府作为代理方，主要包括县、县级市及市辖区等，负责执行落实自上而下的环保指令和政策，负责环境违法行为的查处及惩戒。省级政府作为管理方，其职权由中央政府依法或依行政命令授予，承担监管下属基层政府执行法律和政策的职责。据此模型，环境保护监督管理的纵向权力包含如下四个维度。（1） 指标分配权，即委托方 （ 中央政府） 为管理方 （ 省级政府） 分配环保指标任务的权力。中央政府动员型的环境保护指标分配的过程是委托方单方面制定、以自上而下的科层制推行实施的，虽然具体过程中管理方可能与中央政府进行协商，但实属例外。（2） 考核验收权，即验收目标完成情况的权力。委托方在分配指标后，一般由其行使考核验收权，但基于成本考虑，也可能将这一权力授予管理方。（3） 激励惩戒权，即对代理方 （ 基层政府） 进行激励设置以及奖惩其表现的权力。对管理方的激励惩戒权由委托方控制，而对代理方具体绩效的激励惩戒权，既可能保留在委托方手中，也可能由委托方授予管理方。（4） 执行实施权，即代理方 （ 基层政府） 执行相关环境法律及政策，以贯彻实施中央政府层层分配的环保指标的具体权力。
　　
　　在行政发包制的环境治理体制下，环境法律及政策的实施和执行出现了相当多的“偏差”.环境治理的突出特点是，其检测技术、统计要素、监测信息等方面存在不确定性、不对称性和模糊性。信息的不确定性一般是指某个特定主体已拥有的信息与达到特定目标所需要的信息之间存在差异。信息的不对称性是指双方主体之间所拥有的信息是不相对称的，通常情况下，甲方对自己所提供的物品或服务等拥有更多的信息，而乙方对所要获得的甲方提供的物品或服务拥有更少的信息。而信息的模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解。[12]在环境治理领域，尽管环保指标是由中央政府层层下达的，但下级政府同样具备不容小觑的谈判能力。与中央政府相比，基层政府拥有更多的关于地方污染状况、原因以及自身执行的努力程度等诸种信息，这极大地提高了地方政府在博弈过程中的谈判能力。在与中央政府讨价还价的过程中，地方政府在考核标准、工作负担、责任承担、财力配置等方面具有信息优势。地方政府通过上下级之间正式的信息传递与非正式的勾联关系，可以获得更多的操作空间，或者为执行不力提出自圆其说的解释。
　　
　　地方政府的执行“偏差”大体有三种情形。第一，由于中央政府及省级政府制定的环境法律、政策对基层政府的地方情境不适应，基层政府可能采取“变通”策略来达到上级要求。“变通”策略在形式上违反了上级政府的指令要求，但其使基层政府可以因地制宜地完成被分配的环保指标，这反映了执行过程的灵活性。有学者称之为“良性违法”[13].上级政府对此类变通一般不予追究，甚至暗中支持或者公开试点。第二，由于地方的实际困难程度，基层政府即使采取了强硬的执行措施也无法按时全面地完成环境指标。基层政府的此种偏差可能得到省级政府的同情而受到淡化处理，并且在省级区域范围内调剂相应指标以保护付出努力的基层政府。此时，管理方是以行使自己的激励分配权来重新评判代理方 （ 基层政府） 的努力程度的。第三，由于经济发展、地方利益等因素，基层政府执行不力，导致环境指标无法完成。基于地方政府作为利益共同体的现实，省级政府与基层政府可能共谋，以实施弄虚作假行为来掩盖问题，确保中央政府分配的指标“如期”完成。一般认为，在“行政发包制”中，第一种情形是合理的，因为其符合中国国情多样性的特点，可以产生实际有益的社会效果，但其不符合法治精神； 第二种情形有其现实的无奈性，省级政府通过其掌握的激励惩戒权来维持基层政府的积极性，从而为后续工作的开展保存基础； 只有第三种情形才真正违反了中央政府的环境治理法律、政策的要求。
　　
　　中央政府为了纠正环境治理中的地方性偏差，主要采用两种机制。其一，在常规型科层治理机制内，中央政府将考核验收权、激励惩戒权作为具有可变性的权力范畴，不定时回收权力，以对地方政府施加压力。例如，环保部不定期派出督查组或类似机构检查地方政府的执行情况。加强行政问责制，将激励和惩罚结合起来。运用“项目管理”的运作模式促使基层政府加大对环境保护的公共投入，为中央政府的财政转移支付提供配套资金。但此种方式治标不治本，在某个特定时间段内或许能改变一时之状况，而一旦权力下放，“偏差”又死灰复燃。其二，中央政府启动运动式治理机制，即通过政治动员的运动性方式和渠道来贯彻落实迫切需要实现的政策意图。当常规型治理机制无法有效运作时，中央政府往往采用大张旗鼓、制造舆论声势、全民动员的运动式治理形式。例如，为了应对近些年来日益严重的雾霾天气，我国采取了大规模的动员机制，发布了一系列政策文件。2013年9月国务院发布了《大气污染防治行动计划》； 而为了进一步落实该计划，经国务院同意，国务院办公厅于2014年4月发布了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法 （ 试行）》；紧接着，环保部、发改委等6个部门联合发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法 （ 试行）实施细则》。但是，运动式治理机制与法治理性并不兼容，其时常要打破常规，绕过既定的规则体系。因而，其在民主、法治趋势下，因受到多方挑战和质疑而难以为继。