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【题目】培育高新技术产业集群的财政政策研究
【第一章】财政激励下高新技术产业集群构建绪论
【第二章】培育高新技术产业集群的财政激励机制的基础理论
【第三章】我国财政激励高新技术产业集群的现状分析
【第四章】我国财政激励高新技术产业集群的实证分析
【第五章】创新培育我国高新技术产业集群财政激励机制的策略
【参考文献】财政学下高新技术产业集群建设探究参考文献
第 3 章 我国财政激励高新技术产业集群的现状分析
3.1 我国高新技术产业及高新技术产业集群的发展状况
3.1.1 我国高新技术产业的形成及发展
1988 年 7 月，国家科委根据党的“十三大”提出的要“注意发展高技术新兴产业”的要求和中央关于发展高技术新兴产业的部署，在全国开始实施“火炬计划”,第一次正式提出了“高新技术产业”的概念。在全球工业化、信息化的带动下，我国高新技术产业走过了由点到面、从萌芽到全面发展的阶段。近十年我国高新技术产业发展迅速。
首先总产值和增加值不断增长，2000-2010 年，我国高新技术产业总产值由 10411亿元增加到74709亿元，平均年增长率为21.8%;产业增加值由2759亿元增加到14261亿元，平均年增长率为 23%.2010 年我国制造业总产值是 609558 亿元，高新技术产业对全国制造业的产值贡献度为 12.3%.其次，我国高新技术产业主营业务收入、利税连年增加，2000-2010 年，收入由 10034 亿元增加到 74483 亿元，平均每年增长22.2%;利税总和由 1033 亿元增加到 6753 亿元，平均每年增长 20.7%.再次，我国高新技术企业规模逐年增长，从 2000-2010 年，企业由 9758 个增加到 28189 个，约是 2000 年的 2.9 倍。同时，高新技术产业的发展带动了从业人员队伍的逐渐壮大，尽管我国近年来制造业整体从业人数出现下滑的趋势，但高新技术产业集群就业人数自 2000 年以来呈现上升趋势，由约 390 万从业人数到 1092 万人，增长约 2 倍。最后，高新技术产业创新活动水平和创新能力不断提高，从 2000 年到 2010 年的十年时间，新产品开发经费投入从 117.79 亿元增加到 1006.94 亿元，新产品产值从 2667.28 亿元增加到 16502.61 亿元，R&D 经费支出从 111 亿元增加到 967.83 亿元，专利申请数从2245 个增加到 59683 个。
高新技术产业分为医疗制造业、航空航天制造业、电子及通信设备制造业、电子计算机及办公设备制造业、医疗设备及仪器仪表制造业五大类。总的看来，我国高新技术产业内部结构变动活跃，现有产业不断进步，新产业不断涌现，基本上形成了计算机及办公设备、通信设备、光机电一体化设备、电子元器件及配件、航空航天器、生物医药、计算机软件、新材料等高新技术制造业全面发展的局面。下表为 2010 年制造业和各高新技术产业的基本指标，由数据可得到以下结论：首先，电子设备及通信设备制造业的总产值和主营业务收入超过了整个高新技术产业总产值的 50%,利税也快到整个高新技术产业的一半，其余依次是电子计算机及办公设备制造业、医药制造业、医疗设备及仪器仪表制造业和航空航天器制造业；其次，在企业数量和从业人数方面，电子设备及通信设备制造业也处于绝对领先地位，而航空航天制造业在各个指标方面都处于最后。显然，我国高新技术产业发展过于依赖一两个产业，产业结构存在一定的不平衡性。创新活动和水平方面，2010 全年整个高新技术产业的新产品总产值和专利申请数分别为 16502.61 亿元和 59683 个，其中电子及通信设备制造业和电子计算机及办公设备制造业之和就占到了 81.7%和 77.7%,可见这两个行业的创新活动要比其他行业活跃得多，技术创新水平和知识溢出效应要远远超出。对比 2000年的数据，可以发现电子设备及通信设备制造业和电子计算机及办公设备制造业在整个高新技术产业的比重加大，可见整个高新技术产业的生产经营正在向这两个行业集中，严重影响了我国高新技术产业的协调全面的发展。我国高新技术产业的发展速度很快，但是总得看来，高新技术产业在我国发展比较晚，产业规模总量比较小，高新技术产出以低端、低质量、低附加值的产品为主，出口商品结构相对落后；高新技术产业研发成效不显着，关键技术落后，科技成果的转化率低。
3.1.2 我国高新技术集群的形成及发展
我国高新技术产业集群主要是以高新技术产业开发区、高新技术科技园区等为具体形式，主要以国家级高新区为典型。自从 20 世纪 80 年代，我国已相继实施了星火计划、产学研究计划、重大科技成果推广计划、重点科技攻关计划和技术创新工程等一系列政策措施，先后组建成了中关村科技园、武汉东湖高新技术开发区、上海高新技术产业开发区、西安高新技术产业开发区等几十个产业开发区或科技园。截止到2010 年末，国家级高新区已达到 83 个， 该 83 个高新区共有企业 55243 家，年末从业人员达到 960.4 万人，2010 全年共实现工业总产值 84318.2 亿元，工业增加值 21410亿元，营业总收入 105917.3 亿元，净利润 6855.4 亿元，上缴税费 5446.8 亿元，出口创汇 2468 亿美元。抛除掉新升级的经济总量较小的 27 个高新区，2010 年 56 家高新区实现工业增加值19271.7亿元，年增长25%,高出同期全国第二产业增加值增速12.8个百分点，占全国第二产业增加值 10.3%.从 1992 年到 2010 年，这 56 个高新区保持了高速增长的态势，营业总收入、工业总产值、增加值、净利润、上缴税费、出口创汇年均增长率分别是 39.9%、39.6%、27.3%、36.3%、41.3%和 42.7%.
同时，国家高新区的创新活动和创新能力以及企业资产都显着增加。2010 年末高新区从事科研活动人员超过 161.1 万人，较 2009 年增加 5.4 万人，占总量的 18.7%.
2010 年高新区企业用于科技活动经费的支出达到 3404.5 亿元，较 2009 年增加 19.5%;企业 R&D 经费内部支出 1740.3 亿元，较 2009 年增长 29.6%.2010 年，高新区企业生产的主导产品共 57838 种，其中开发生产新产品产值达 25597.2 亿元，新产品销售收入达 26306.4 亿元，占所有产品销售收入的 34.2%.国家高新区企业越来越重视自主知识产权的获取，积极申报专利，2010 年专利申请达到 124980 件，较 2009 年增加 23999,年增长 23.8%,2010 年高新区专利申请量占全国总量的 16.3%.2010 年高新区企业年末资产达 103015.8 亿元，较 2009 年增长 19.9%;全年高新区企业净资产收益率达到 13.3%,比 2009 年增加 2.5 个百分点。同时，截止到 2010 年高新区的上市企业达到创纪录的 870 家。
国家高新技术产业开发区高新技术产业基地开始形成一批快速发展的产业集群，它们已经成为区域产业结构调整的中坚力量，较好地体现出科技创新的引领作用。目前我国的开发区，大致分布在以下地区：一是在直辖市、省会城市如北京、上海、武汉、西安、武汉、沈阳、天津、南京、成都等，这些城市高等院校、研究院所比较多，科技力量比较强，工业基础比较好，有大量科研成果能够满足市场需要使其尽快商品化；二是分布在工业城市，如鞍山、大庆、株洲、洛阳、宝鸡、绵阳等地，这些城市有较强的工业实力；三是分布在沿海、沿江等对外开放条件比较好、经济发展较快的中等城市，如大连、深圳、珠海、威海、苏州、常州等地。我国的高新技术产业集群分布很不平衡，大部分分布于东部沿海的省市区，尤其是集中在广东、山东和江苏三省，东部沿海地区多余中部地区，中部又多于西部；同时，南北分布也很不平衡，南多北少。
总体上，我国国家级高新技术产业开发区发展速度很快，但是各地区的发展不平衡，而且我国高新技术产业开发区并没有形成自己的发展模式，内部产业集群机制缺失，有的高新区甚至没有形成集群效应，只是重复原有的粗放、低效、高浪费、高污染的传统生产方式。高新区内部产权制度缺位，知识产权保护力度不够，复合型人才缺失；地方资本市场不健全，高新技术企业融资困难；风险投资发展缓慢，投资总量制约高新技术产业的发展；高新区内服务体系和基础设施不健全，无法为企业提供足够的养分；高新区整体的自主创新能力较差，与技术支持部门的合作机制还不完善。
3.2 我国财政激励高新技术产业集群的现状分析
3.2.1 我国财政激励高新技术产业集群的总体现状
财政激励机制对于我国高新技术产业集群的快速发展起到了重要的作用。我国财政激励是由各级政府直接通过财政政策对高新技术产业集群的培育和发展进行直接调控，从收、支以及辅助手段三个方面来提供市场机制无法供给的物品和服务，优化社会资源的配置，其中财政支出激励和税收激励是我国财政激励机制的两大主要工具。2010 年，政府向国家高新技术产业开发区投入的财政科技拨款达 139.2 亿元，占高新区财政支出的 8.3%,比 2009 年高出 20 亿元，年增长 16.8%.高新区的财政支出中，用于对科技型中小企业创新基金配套资金达 44.5 亿元，年增长 20%;用于扶持创业投资机构资金 166.3 亿元、用于扶持担保机构资金 99 亿元，这些都是政府培育高新技术产业开发区的财政激励措施。从“十五”开始时，各高新技术产业开发区的地方政府培育了一大批创新能力强、高成长的科技企业如联想、华为、百度、大唐等，进一步突出了科技型中小企业技术创新基金、科技企业孵化器的作用，加大了对科技型中小企业，特别是民营科技企业的支持力度，非公有经济成分在高新技术产业领域逐步发展壮大。
3.2.2 我国支持高新技术产业集群的财政激励的制度框架
国务院批准国家科委制定的《国家高新技术产业开发区若干政策的暂定规定》、《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》等政策条例，包括《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》、《国务院关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》等一系列重要的指导性文件，形成了支持高新技术产业集群的财政激励体系结构和制度框架，确保了高新技术产业开发区的健康发展和“火炬”计划等的顺利实施，并由此促进我国的高新技术产业开发区建设进入迅速发展时期。
总体战略方面，各级政府在发展国家级高新区的过程中，始终坚持：一是科技与经济社会发展紧密结合。与实施扩大内需、重点产业调整和改善民生的部署相结合，推动产业结构优化升级。二是改革创新。探索建立适合高新区发展的管理体制和运行机制，完善法制保障和政策措施。三是标本兼治，增强经济发展的后劲。把科技措施同提高经济发展质量和效益相结合，把帮助企业解决现实困难同增强企业自主创新能力相结合。四是技术攻关和产业化相结合。解决制约产业发展的关键技术，营造产业化环境，加速自主创新成果的转化和产业化。
具体来说，各国家高新区所在地的地方政府正抓紧实施和参加国家重大专项等科技计划，培育战略性产业，深入开展世界一流园区、创新型园区和特色产业园区的创建工作；结合自身实际，针对产业振兴的共性技术和关键技术，推广一批能有效促进产业升级、技术改造和节能减排的自主创新技术和产品；依托工程技术研究中心、重点实验室等公共科技资源，提高为企业技术创新服务的能力，帮助企业特别是中小企业开发新产品、调整产品结构和开拓市场，努力建立以企业为主体、产学研相结合的产业技术创新战略联盟；动员科研院所和高校的科技力量，深入基层为企业发展和技术进步服务，以实施“千人计划”为重点，加强高层次创新创业人才、特别是产业领军人才的引进和培育；支持公共创新平台的建设，协助建设国家工程技术研究中心、国家重点实验室，增强为企业技术创新的服务能力，优先支持符合条件的科技中介机构申报国家级孵化器、国家级示范生产力促进中心、国家技术转移示范机构，加快先进技术的辐射转移；不断完善中介服务体系的建设，协助开展面向中小企业的工业分包、节能减排、工业设计、法律审计咨询等专业化服务，强化技术转移机构的增值服务能力，建设专利数据库等等。
3.2.3 我国支持高新技术产业集群的财政激励手段
中央政府和地方政府对于高新技术产业开发区培育和发展的财政激励手段是通过一系列支持和激励政策的制定和执行来体现的。政府支持政策包括科技政策、创新政策、产业政策、人才政策、投融资政策、土地政策、税收政策、中介体系政策等，具体来看：①科技政策方面，财政激励体现在对重点实验室、创新示范项目以及重大科技专项项目（课题）的专项资金支出和间接费用补贴；②创新政策方面，财政激励体现在对高新技术产业中小企业的创新资金支持和支持企业改制上市资金资助等；③产业政策方面，财政激励体现在国家对战略性新兴产业的产业发展基金拨款和政府投资、支持企业承担国家或地方政府重大建设工程、培育重点龙头企业的资金支持、以及政府采购等；④人才政策方面，财政激励体现在高新区内人才公共租赁住房建设资金的投入和吸引高端人才的优惠政策和补贴等；⑤投融资政策方面，财政激励体现在对高新技术中小企业信用贷款的资金扶持、对信用保险及贸易融资的资金扶持、知识产品质押贷款支持以及协助建立融资性担保公司等；⑥税收政策方面，财政激励体现在对高新区内的高新技术企业的企业所得税减免、研发费用加计扣除等的税收优惠；⑦中介政策方面，财政激励体现在加强高新技术孵化体系建设的资金支持、企业购买中介服务的资金支持和协会商会组织发展的资金支持等方面。
3.3 培育我国高新技术产业集群的财政激励机制的问题
3.3.1 培育适宜集群发展的软环境的财政支持过少
许多地方政府把高新技术产业开发区的政府战略重点和财政激励重点放在扩大开发区规模、提高高新区内基础设施水平等硬环境的建设上，而忽视学习、创新和促进关联软环境的建设。
一是融资方面。我国的高新技术产业集群内的企业大多数都是中小企业，在其发展壮大过程中，需要一个健全的投融资体制来为其提供足够的资金支持。但由于风险投资机制不完善，风险资本退出不畅；同时全国和区域的资本市场比较落后，很多企业难以通过上市或股权融资等渠道获得扩大生产的资金支持。尽管一些高新区已启动了创投企业风险补贴，一起给风险投资公司和机构一定的政策扶持，但投资规模仍旧偏小，远远不能满足高新区内新的企业和新产品、新技术出现对资金的需求。此外，许多新成立的高新区所在的地方政府忽视了通过财政支出建立必要的创业投资机构。全国范围来看，在中国也依旧没有形成保护和鼓励风险投资的一整套完善的法律法规体系，该法律体系中应包含税收优惠、财政贴息和补贴等规定来指导财政激励机制的实现。
二是制度创新和人才供给方面。由于政府和财政支持一直以来对知识产权保护的严重缺位，市场化的财政激励机制的正常运行受制于政府部门过多的行政干预，制度亟待创新。此外，许多高新区内并没有形成合理的人力资本激励机制，严重限制人才的正常合理流动，加之户籍管理制度、人事档案管理制度等的对人才流动的限制和阻碍，导致人才流动机制不畅通，人才流动效应不明显，同时削弱了集群对外部高端人才的吸引力。
三是法律环境方面。市场经济要有良好的法律基础和道德基础作保障才能更好地发展。许多地方政府管理部门没有仔细研究公司法、税法和证券法中有关高新技术企业的细则，有没制定出科学合理的、适合本地区高新技术产业开发区的实施和规范细则，导致一些如高新区企业之间三角债泛滥、盗版猖獗、偷税漏税、浪费资源等的现象，严重阻碍了高新区的发展。这其中不乏有一些关于税收优惠、财政补贴、财政投资、转移支付等的规定，扭曲了培育高新区的财政激励机制在运行过程中所能带来的乘数效应和修正效应，使得现有的许多问题更加恶化。
四是高新区内的服务体系方面。中介服务体系的构建为高新区提供必要的辅助和支持作用。财政激励的严重缺失导致了我国许多高新区的中介服务机构或者规模小、或者数量少、或者缺少某一重要的服务机构；不同的服务机构独立运行，没有形成一定的分工协作关系；服务体系的整体运行效率较低，无法满足高新产业企业的发展需要。此外，对于一些高新区发展必需的基础设施和设备，许多地方政府已经进行大量大面积的投资建设，但是有私人经济参与的 BOT 等模式的市场化的政府投资行为非常少，在培育高新区的初期对私人经济产生严重的挤出效应，阻碍了私人企业参与和加入到高新区的培育和发展中。
3.3.2 培育集群的财政资金的使用存在低效率和不平衡
虽然我国政府对于高新区的支持已经逐步由主导和大包大揽转向培育和间接辅助，但是传统财政激励机制的影响和财政资金投入方向和结构的差异，使得很多高新区企业并没有脱离对政府财政“持续输血”的依赖，以培育为方向的财政投入资金无法发挥其应有的“乘数效应”,整体效率较低，资金浪费现象严重。此外，财政支出的内容上也有一定的不平衡性，没有形成最优化的支出结构，许多高新区同时存在一些方面的财政投入过多过宽和其他一些方面的财政投入过少过窄的矛盾情况。
3.3.3 对于提升集群科研创新能力的财政激励机制不合理
虽然大多数的高新区都是近高校或科研机构而建，都拥有相当的研究开发和技术创新潜能，但是一直以来，财政激励创新的方式不妥当，造成高新区和技术创新的联动机制的缺失，使得高新区企业不能很好地利用来自高校和科研机构的知识溢出和科研资源。从国外成熟经验来看，财政对科研机构的科技创新能力的激励机制的设计不仅包括直接支持机制设计，也包括间接支持机制设计，以及负向激励的约束机制。间接支持机制设计通过财政对科研机构区别对待、分类管理来完成。间接支持机制设计使上述财政拨款不同增长机制对科研机构努力水平的直接支持机制设计成为现实，而且间接支持机制与直接支持机制的兼容性直接影响直接支持机制激励绩效的发挥。负向激励的约束机制通过对科研项目的合理的筛选和择优机制，可以限制科研经费的过度使用和浪费。我国大部分高新区对于科研机构的科研创新能力的激励主要采用直接支持手段，市场化的间接支持机制和负向激励约束机制不够完善，产生了许多科研机构一味重视项目数量而不是质量的道德风险，使得财政投入的科研经费并没有产生出能够产业化或商业化的知识和技术，影响高新区整体的科研创新能力和活动。
目前我国的一些高新区在管理模式上，采取的多是等级化管理，高新区内设有管理委员会，管理委员会下设各种行政部门，整个体系趋近于一个准行政区式的管理模式。该模式存在很大的弊端，即降低了各行为主体对块速变化的市场技术条件的应变能力，严重阻碍了区内企业和科研机构之间的交流与合作，减少了创新活动和削弱了创新能力。即便是大学、科研机构密集的中关村，也尚未形成“产学研”密切合作的协同创新机制。另外，许多地方政府大多重视高新区的短期经济效益，通过财政支持的倾斜使得高新区中的很多企业只考虑短期生产成本较低、短期利润较高的项目，以牺牲技术进步带来的长期持续增长甚至是诚信，来换取短期利益，导致企业对技术创新投入严重不足，使得整个高新区自主创新能力薄弱。
3.3.4 财政激励的单一和不适宜使得集群产业集聚程度较低
产业集群的集聚方式两个层级存在：一是仅仅达到基本聚合程度的同类产业或相关的群聚现象，可称之为企业集群，它是产业集群的低级状态；二是高级状态的产业集群，即经过进一步的演进和政府培育，使该区域各种要素经过优化、选择、搭配，相互之间以最合理的形式结合在一起，形成相互优势互补和匹配的，并拥有自身的、难以模仿的、持续的核心竞争优势有机整体。我国大多数高新区是依靠提供税收、土地等优惠政策来吸引企业进区而形成的企业的空间集聚，这种企业空间集群缺少内在的联动机制和产业的关联为基础，因而缺乏根植性。我国许多高新区内的企业都存在单兵作战的问题，而未能形成相互支援、彼此依赖的专业化分工协作的产业网络。财政激励手段的单一和不适宜，使得一些高新技术企业和服务型企业入区的动因是为了享受政府给予高新区内企业的优惠政策，而不是受到高新区本变身所产生的集群效应的吸引。这种企业集群的途径直接导致了企业之间的业务联系较自发形成的产业集群相差甚远，区内企业之间业务上的联系并不多，中小企业在某些产业环节上为大企业提供专业化配套服务的行为较少，而大企业也不能为小企业的发展创造有利条件，最后导致各个企业大都是封闭的、大而全的生产系统，没有形成产业协作网络，难以发挥整体优势。
