第 4 章 完善内部控制的建议和保障措施
4.1 完善黑龙江生物技术职业学院内部控制的建议。
4.1.1 完善单位层面内部控制体系的建设。
（1）强化内部控制意识。
单位内部控制制度执行的是否合理有效主要在于单位负责人对内部控制的意识，各部门工作人员，尤其是财务人员对内部控制的意识也会受单位负责人的影响，因此增强单位负责人对内部控制的意识是关键点。学院可以通过对单位负责人和财务部门工作人员内部控制培训和内部控制知识的学习，同时结合现行全党上下反"四风"工作，加强廉政风险防控建设，提高各部门人员对内部控制重要性的认识，提高自身综合素质，进而能够配合单位内部控制制度的执行，形成"人人了解内控，人人参与内控"的良好局面。
（2）完善内部控制制度。
学院虽然制定了财务管理制度，但都是从会计业务处理角度进行的规范，突出的是会计确认、计量、记录。内部控制制度是对单位所有经济活动，如预算、审批、采购、执行、验收、清查等确定关键控制风险点，制定内控流程，明确归口管理部门，从而将内控制度落实到决策、执行、监督等各个环节。学院应该制定预算执行、内部收支、实物资产、政府采购等各部分内控制度，具有针对性，能够涵盖单位内部各个部门及各个岗位的每项经济业务，要具有一定的有效性和可操作性，对学院潜在的风险进行有效的控制。
（3）建立人力资源政策控制。
人力资源政策的制定与管理是事业单位加强内部控制，实现管理目标的有效手段之一。学院应该建立现代化的人力资源管理体系，更新人力资源管理观念，加强对新老员工教育和培训，完善用人机制，加强岗位责任制，建立科学的绩效管理体系。人力资源部门在选人用人观念上要进行改变，不能因人设岗，而要根据岗位职责将职业道德水平和专业胜任能力作为选人用人的重要标准，做到人尽其用，人职匹配，内部控制做得好不好，关键不是有没有制度，有没有流程，而是能够真正去实施，有没有执行力。财务部门、饮食中心、医务所这些涉及有收款业务的部门应该建立内部控制关键岗位人员轮岗制度，在本岗位工作 3 年应该进行轮岗一次。通过轮岗，不仅可以消除员工对岗位过度熟悉带来的安全隐患，更重要的是可以考察员工的全面素质和综合能力。学院虽然有绩效管理方式，但没有充分发挥作用，这种干好干坏都一样的绩效管理方式，只能助长人的惰性，对于内部控制而言，再好的制度，再好的流程也不可能落实。因此，只有建立科学的绩效管理体系，与员工的奖金、薪酬、职务晋升等挂钩，才能激发员工的工作积极性，提高事业单位的管理水平。
（4）健全内部控制组织机构。
决策机构、执行机构和监督机构是相互分离相互制约的，缺少一个就不符合内部控制规律。建议学院设置内部审计与监察部门，内部审计主要管事，监察部门主要管人，在学院内部首先建立一道屏障，确保内部控制有效实施。在组织机构中增设资产采购部门，作为实物资产采购控制的归口部门，全面负责学院政府集中采购、分散采购和自行采购业务，对学院物资采购进行全面把控，规范采购审批和验收流程，将资产质量、企业资质、价格等可能带来的风险控制在最小。增设资产管理部门，加强对固定资产、存货等所有物资的验收、保管、维护和清查的控制，保证国有资产安全，发挥资产的使用价值。
（5）绘制内部控制流程。
学院首先要梳理单位各业务部门岗位工作流程，了解单位组织结构和经济活动管理结构，明确具体工作人员的岗位职责，找出工作流程中内部控制风险点，选择具体的应对措施，将整个内部控制环节绘成流程图。业务流程图就是以一定的图示符号说明业务处理过程，通过流程图可以明确内部控制范围，业务归口管理部门，不相容岗位相互分离，授权审批制度和关键控制风险点，给制度的执行者以清晰明了的路线，避免因制度规定不清或执行制度者理解差异带来不必要的损失。
4.1.2 规范业务层面内部控制活动。
（1）预算内部控制。
学院要建立科学完善的预算业务管理体制，以财务审计处为编审机构、预算编制委员会为决策机构、业务处室为执行机构，合理设置岗位，明确岗位职责权限，确保不相容岗位相互分离，对关键风险控制点，进行有效的控制。
学院财务审计处作为预算编制的归口管理部门，根据财政预算编制的要求，做好预算编制政策的解读，基础数据的准备工作，细化各预算项目并落实到位，规范预算编制程序，明确预算审批要求。业务部门提出预算建议数及基础数据，单位分管领导审批，财务审计处初审后汇总，财审处负责人审核后提交单位领导审批，学院领导班子表决后报送财政部门审批。重大预算项目采取立项审批方式，学院可以成立评审小组自行审批，如果不具备专业技术可以委托第三方单位进行外部评审。
预算执行环节，学院业务部门必须按财政批复的预算指标提出资金支付申请，各项经费支出前通过网络办公系统履行下对上审批程序，2000 元以下审批权限为分管副院长，2000 元至 10000 元审批权限为财务分管副院长，10000 元以上审批权限为院长。全面推行公务卡结算，严禁借用现金。积极推行绩效评价控制，鼓励各职能部门挖掘节支的潜力，奖勤罚懒、奖优罚劣，提高资金使用效率，少花钱多办事，对职能部门绩效考核好的，在下一年的预算资金分配方面给予优先权。
（2）货币资金内部控制。
学院要严格执行财务管理制度规定，严禁一人保管收付款项所需的全部印章，法人代表章由授权人员保管，财务专用章由专人保管，两章分离，做到人走柜锁。不相容岗位相互分离，尤其是银行存款日记账和银行对账单的核对，不能由出纳人员进行核对，要由其他财务人员以审核人员的身份进行对账并编制银行存款余额调节表，避免资金安全风险的发生。定期对财务人员进行轮岗，不具备轮岗条件的，可以安排专人进行检查，分管财务的领导和财务负责人也可以进行飞行式检查，给财务人员营造一种严格的内部控制环境，不留下违法违纪的机会。
（3）采购内部控制。
学院应当建立预算编制、政府采购和资产管理部门之间的沟通协调机制，明确采购程序方法，编制采购业务流程图，设立资产管理部门和内部采购部门，归口管理财产物资的采购和管理工作。采购部门要合理安排有限资源，避免出现重复购置和应购未购现象，确保资金使用有效性。
单位按照"先预算、后计划、再采购"的工作流程，预算编制要具体，计划上报要详细，采购流程要规范。政府集中采购由归口管理部门建立各相关部门联动机制，明确采购需求审批程序，按规定选择政府采购方式，指定专人、部门或成立验收小组对采购物资进行验收并出具验收报告，专业设备技术要求较高的可以找相关领域的专家参与验收。单位自行采购由业务部门提出采购申请，汇总后经由资产管理部门和内部采购办审批，选择自行招投标、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购方式进行统一采购，任何部门和个人不允许自行采购，采购验收时资产管理部门必须参与组织验收，并办理业务部门资产接收保管手续，明确资产的使用权，资产管理部门加强财产物资的后续管理。
学院自行采购实施和验收结算流程。
（4）收支业务内部控制。
学院要建立健全收入内部管理制度，合理设置岗位，收款与会计核算不相容岗位相互分离，加强对财务专用章、发票专用章的管理。非税收入票据、结算票据等设专人管理，并建立票据领用登记簿。饮食中心和医务室收款人员应于每天将收取的款项编制收款报告，及时上交到出纳人员，不得公款私存或挪用，如果认为每天上交出纳工作量较大，可以 10 天或半个月上交一次。根据收入预算和其他业务部门收入情况进行分析，有无异常情况，定期与收款部门进行对账，并对收款单位进行审查，避免私设小金库。
建立健全支出业务规章制度，制定经费支出、办公费、业务招待费、交通费、差旅费、出国费用等各项管理细则，对支出范围和标准进行规范。严格执行授权审批制度，采用分级、分额度、逐项审批，严禁越权审批。财务部门加强审核控制，重点审核支出是否符合预算，各项支出是否符合管理细则规定，单据的合法性、完整性、真实性。
（5）实物资产内部控制。
单位要制定详细的资产管理办法，包括固定资产、存货和各部门办公用品的购置、验收、领用、保管、维修和处置，绘制流程图，加强对实物资产的管理与控制。设立专门的资产管理部门，与采购部门、财务部门配合完成资产从预算、采购到使用的全过程管理模式，有了专门的部门来管理资产，可以保证资产安全，提高资产的使用效率，避免国有资产损失。
采用先进的条形码管理模式，通过固定资产管理系统赋予每个实物一张唯一的条码资产标签，从资产购入验收合格开始到资产入账及退出的整个生命周期，实现针对固定资产实物的全程跟踪管理。防止资产管理中出现帐、卡、物不符，资产不明设备不清，或者因信息原因导致的资产闲置浪费、虚增资产和资产流失等问题。其他存货类资产重新进行清查，列入资产管理部门管理，建立存货台账，详细记录资产增加、领用和存量信息，建立健全资产购进和领用手续，入库填写入库单，出库填写领用单，领用单要求部门领导签字，财务部门也建立存货明细账簿，定期与资产管理部门进行核对，坚持"谁使用、谁保管、谁负责"的原则，规范国有资产使用行为，落实使用责任。学院存货管理业务流程。
（6）院系二级管理内部控制。
财务审计处负责制定学院统一的二级管理控制制度，重点规范内部控制关键风险点，制定内部控制流程图，并严格按照管控规定进行审批、报销和审查。强化二级单位的领导责任意识，做到依法管理、统一领导、专款专用、勤俭节约。各二级单位设立报帐员须向财务审计处备案，对于不能胜任的报帐员财务审计处有向二级单位建议更换的权利。财务审计处对学院各部门、二级单位各项经济活动的合法性、合理性、真实性进行审计监督，重点加强对二级单位的预算执行、经费使用情况评价审计，保证学院的资金安全，保证学院各项事业健康发展。学院院系二级单位管理业务流程。
4.2 完善黑龙江生物技术职业学院内部控制的保障措施。
4.2.1 加强单位内部控制制度的落实。
事业单位内部控制制度建设远远落后于企业，影响了会计信息真实性，制约了事业单位工作效率和效果。内部控制制度失效的原因主要是领导内部控制意识不强，认为多年来一直都这样操作，习惯大于制度，排斥内部控制制度的建立和实施；"一支笔"现象仍然存在，支出只要是为了单位，不考虑预算，虽然有制度，但有章不循，形同虚设，出现超预算支出；监督力度不够，内部监督流于形式。学院在完善内部控制制度的同时，还应该加强制度的落实，让内部控制制度贯穿于业务活动的各个方面。在岗位设置上要合理，职责明确，相互牵制，增强会计基础工作，创造良好的内部控制制度实施平台；发挥外部监督和内部监督的合力，从根本上防范和遏制违法违规问题的发生，创造良好的内部控制制度实施保障。
4.2.2 强化单位内部控制活动的执行力度。
单位内部控制制度的完善还需要有效执行，才能实现内部控制目标，然而许多事业单位制度成了摆设。单位领导和工作人员普遍内部控制意识不强，虽然有制度，但不愿监控、不会监控、不敢监控；内部控制归口部门落实不到位，责任权限划分不清晰，导致执行缺位；经费运作不公开，信息透明度不够，财务部门、业务部门、纪检监察部门信息沟通不到位等诸多原因导致内部控制执行力度不够。学院要通过各种会议强化领导和所有员工内部控制意识；要完善内部控制组织结构体系，做到不相容职务分离，各业务部门之间能够起到相互牵制作用；要完善授权审批控制，单位内部各部门和人员在处理经济业务时，严格按内部控制制度进行权限控制，防止滥用职权；要完善领导业绩评价指标和员工激励机制，学院可以通过办学规模、学生就业率、员工满意度、学生满意度等多种指标评价领导业绩，对内部控制制度执行进行定期检查和考核，做得好的部门和人员给予奖励，不好的和出现问题的给予处罚，甚至与职称挂钩，保证内部控制有效执行；逐步建立单位内部信息公示平台，增强信息透明度，发挥社会公众的监督作用。
4.2.3 积极推进内部控制信息化。
内部控制信息化实施是将内部控制理念、程序、措施等控制要素通过信息化的手段固化到信息系统中，实现事业单位财务信息化工作与内部控制运行同步开展。通过内部控制信息化的实施，可以实现事业单位经济活动自动、实时控制，降低人为因素的影响，保障内部控制规范的有效落实。
学院目前使用的信息化软件有用友公司财务软件 R9 系统，主要使用的是会计核算管理部分的账务处理系统，即录入凭证，生成账簿，其他功能如预算业务控制、决算报表管理等都没有开启，不开启的主要原因是省财政部门下发了部门预算编制系统、省行政事业单位固定资产管理系统、决算编报系统、博思大型开票系统，每一部分都按省财政部门下发的系统进行编报。这些软件不能兼容，收入开票系统只能开票，不能实现收入直接形成账务处理，固定资产管理系统，只是固定资产增加和减少的申报，通过此系统，不能完成账务处理记账，决算编报系统需要单独编制，不能通过用友软件自动生成信息，学院业务审批采用的是通达网络办公系统，通过此系统主要完成涉及费用的各项活动的申请、审核、批复流程。这种分散式的编报和审批系统，使内部控制程序很难嵌入进去。
学院如果想要实现内部控制全面信息化，需要功能强大的管理软件，当然也需要省财政部门对预算、决算、业务控制软件进行科学化、全面化、统一化的管理。可以充分发挥用友软件的功能，建立数据共享交换机制来解决各应用系统之间的共享数据一致性、及时性等问题，支持多格式、多形式的数据任务，将各业务层面内部控制建设形成的流程图、岗位职责、分级授权审批控制、各个环节的管控措施和管控要求，都固化在软件程序中，实现预算、核算、决算一体化管理。
4.2.4 提高内部审计独立性和外部监督的有效性。
学院要根据《行政事业单位内部控制规范》的要求单独设置审计处，负责学院财务处、各业务处室二级管理单位的财务活动监督和检查，发现内部控制存在的缺陷，改善内部控制体系，提高内部控制有效性。大多数事业单位一直以来都不重视内部审计工作，学院也是如此。独立性是内部审计的本质，如果想让内部审计部门真正发挥作用，必须做到组织上的独立和人员上的独立，所以学院应该首先改变审计部门的隶属关系，将内部审计部门置于组织内部的较高层次，领导层次越高，内部审计独立性的权威性就越高，发挥作用就越明显，如果审计处与财务处和各业务处室是同级关系，内部审计工作将很难开展，审查结果的客观性、真实性、可信性就要大打折扣，内部控制的设计与运行有效性也很难保证。
学院的外部监督部门包括哈尔滨市政府、省财政厅和审计厅等，外部监督部门应本着为单位查找问题，提出改善措施，提高学院管理水平为出发点，充分发挥外部监督的作用，确保内部控制的有效执行。事业单位还可以借鉴企业管理模式，通过外部中介机构来审计经济活动结果，评价内部控制体系的完整性和有效性。中介机构是完全独立的第三方，不代表任何利益关系主体，所以出具的审计报告比较客观公正。
4.2.5 建立内部控制的自我评价和监督机制。
学院要建立"统一领导、授权实施、部门配合、问题整改"内部控制自我评价和监督机制，充分发挥各部门积极能动性，将内部控制自我评价和监督与加强廉政风险防控机制建设有机结合，健全内控机制，构筑制度防线。"统一领导"即学院领导要对内部控制自我评价承担最终责任，对内部控制自我评价报告的真实性负责。"授权实施"即学院领导将内部控制自我评价与监督授权内部审计部门组织实施，内部审计部门单独或综合运用调查问卷、穿行测试、个别访谈、抽样调查等方法，收集单位内部控制设计和运行有效性证据，进行内部控制自我评价，对评价过程中发现的重大问题，及时向领导汇报，并与相关部门积极沟通，认定内部控制缺陷，拟定整改方案，编写内部控制自我评价报告。"部门配合"即要求财审处、各业务处室二级单位积极配合内部审计部门，结合日常工作掌握的情况为内部控制自我评价提供关键控制点及应重点关注的事项，各部门也应该建立自身的日常监控机制，开展内部控制自查，发现问题及时改正。"问题整改"即对内部控制自我评价中存在的问题进行梳理，找出风险点，进一步完善内部控制制度。
