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【题目】BT项目存在的风险分析及防范研究
【第一章】BT项目的经济法律风险防治探究绪论
【第二章】BT项目的基本情况
【第三章】BT项目主要风险分析
【第四章】BT项目风险控制对策
【第五章】某市某BT项目风险控制实例
【结论/参考文献】BT项目风险管理探析结论及参考文献
第 2 章 BT 项目的基本情况
2.1 BT 模式的基本内涵
BT 即“Build Transfer”的缩写，中文为“建设--移交”,一般系指根据项目发起人（政府）引用国外或民间资本，经过法定的招投标的方式选定项目投资人，由投资人负责筹资、施工建设，并按合同约定的时间将验收合格后的工程项目移交项目发起人（政府），项目发起人（政府）根据回购协议约定的回购时间和方式，支付项目总投资及合理收益的一种融资建设方式。因此，BT 不同于传统的工程施工模式，而是一种新型的、特殊的投资方式，同时负责工程项目的融资、设计、施工、移交工程，是资本市场和建筑市场各种经济资源的有效整合，能够解决城乡一体化的政府资金不足的问题。BT 模式是集投融资与建设管理为一体的能够解决政府资金短缺的新型的模式。
因本文探讨了由 BT 向 BOT 的转化风险防范方式，因此这里简要介绍下 BOT模式，以及两者的区别。BOT（建设-经营-转让）定义为政府通过特许经营协议，投资人承担项目的融资、建设、经营和维护，投资人享有项目在特许经营期间的收益，由此收回前期成本和合理回报，特许经营期满后，投资人将项目交还政府。
BT 模式适用于非经营性建设项目，即建设完成，交给政府，政府则按协议向投资方支付回购款，不参与项目的经营维护；BOT 项目则适用于经营性项目，除了参与前期投资、建设，重要的还要参与项目的经营维护。两者收回成本方式不同。
BT 是项目完成后靠政府回购收回成本和回报，而 BOT 是靠项目建成后通过经营获取经营收益收回成本和合理回报，要求投资者具有经营经验。两者风险有别，BOT项目由于没有政府固定的回报率，就依赖于项目经营期的收入，有经营期的不可预知的市场风险；而 BT 项目则靠资金的全额投入、项目的优质完成及成本控制、政府回购的实现，其中不乏有政治风险、资金风险、建设风险、回购风险等。BT与 BOT 定价模式不同，BT 采用建设工程定价，而 BOT 是经营期间经营项目的市场定价模式。
2.2 BT 项目的基本特征
1、主体的特殊性。BT 项目的发起人一般为政府、政府主管部门，或者政府投资设立并承担基础设施建设职能的公司、企业。投资建设方主要有具有投资能力的企业或者是既具备一定投融资能力又具有施工资质的大型国企等。其中项目发起人与投资建设方法律地位平等，但是政府或其主管部门以及职能公司又具有负责监督的双重身份。
2、投资客体的特殊性。作为 BT 的标的基础设施，如桥梁、公路等属于非经营性的项目，也是政府特许经营项目，不同于其他的投资项目，属于社会公益事业，政府对其享有绝对的建设权、价格决定权和管理监督权。
3、项目建设资金非政府性。政府通过 BT 模式，不用政府出资，可以利用国内的、可以利用国外资金，可以是国有企业出资或私营企业出资。
4、多个合同关系并存。BT 模式涉及的合同主要有政府及政府主管部门与BT 投资者签订的项目建设特许协议，其包含投资融资及项目建设基本情况；投资方（项目公司）与施工方（若采用二次型 BT 模式）签订的施工合同、回购协议、股权协议以及为完成该 BT 项目投融资及施工建设的其他协议，也构成了纷繁复杂的法律关系。
5、项目建成后即在规定时间有偿转让给政府。BT 项目建成后，投资方依据回购协议将项目转让给政府取得回购款，不需要经营。投资方以尽快收回投资和投资收益。
6、BT 项目移交和支付回购款具有强制性。对于政府而言，BT 项目是政府规划的项目，且已投资建设完成，政府必须依合同强制回购，若 BT 项目因投资人原因无法完成建设施工任务，政府也必须强制收回。当投资人在完成 BT 项目建设后，也必须移交给政府，而政府是必须接受该项目并支付回购款。
7、BT 项目投资具有优惠和特许性。BT 项目投资者一般要经过项目的前期尽职调查，并且要承受较大风险，承受较大风险的同时，就必须有可观的回报，因此政府在通过 BT 项目招投标时，往往给予投资者较多的政策性支持，如降低一些费用，减免一些税收，对于 BT 项目风险也会提供一些担保措施。
8、BT 模式承担风险较大。BT 项目一般较大，投资大、周期较长，对投资者不仅要求较强的融资能力，还应具有建设施工管理能力，且还受工程进度、质量、不可抗力、政府稳定等因素影响，其牵涉的各个合同关系错综复杂，如处理不当，也会有“牵一发而动全身”的不良后果。
2.3 BT 项目参与主体及合同组成
BT 项目参与主体众多，有政府（含政府职能部门和政府成立的平台公司）、投资人、项目公司、金融机构、设计单位、监理单位、社会咨询单位、施工单位、分包单位、材料供应商等等。BT 项目从立项到移交涉及多个经济建设活动，如立项、环评、特许经营、招投标、融资、施工、工程移交及回购等，参与主体多，过程复杂，各主体代表不同的利益方，并且各方之间形成利益博弈关系，他们之间由一系列民事经济合同组合而成，包括《BT 投融资建设合同》《合作合同》、《贷款合同》、《融资合同》《设计合同》《委托监理合同》《施工总承包合同》、《劳务分包协议》《设备购买、租赁合同》《建材购销合同》《回购协议》等，因此，在BT 项目建设过程中，要明确各个参与主体的错综复杂的权利义务关系，利用合同分担和规避风险，才能保证各方利益，促进 BT 项目良性发展。
2.4 BT 项目流程
2.4.1 前期工作
1、项目的确立准备阶段：政府根据当地的经济发展要求，对项目进行立项，办理环境影响评价审查、建设项目核准或备案手续，并由政府完成项目建设书，编制《可行性研究报告》，对项目涉及的技术、经济和法律方面的可行性进行研究，并将建议书和可行性报告的递交到当地政府职能部门审批；
2、项目的前期准备阶段：政府确定项目的融资模式、贷款金额的时间及数量上的要求、偿还资金的计划安排，并就项目招标做出筹备。在这个阶段，政府或政府的授权人介入项目的工作主要有办理土地出让许可，办理《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》。
3、项目初步完成勘察设计工作，找好招标代理机构，编制招标文件，并对评标办法、标准以及BT项目合作协议等法律文件准确齐全。
4、投资方在BT项目立项前期就介入与政府初步洽谈，对项目进行跟踪、调研，同时考虑自身资质以及资金情况，并参与项目的策划。
2.4.2 合同确立阶段
1、《中华人民共和国招投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使9用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”BT项目属于公用基础设施建设项目，这类项目必须按照国际法律进行公开招投标，政府或政府委托的公司是项目真正的业主，要进行项目招标，筛查合格中标人，同时，投资方与业主和咨询单位交流，并按招标文件要求进行资格预审。
2、政府确定投资人后，双方对BT投资建设合同进行谈判，投资方要慎密分析造价，进行风险预估，通过谈判使回购基数最大化，回购条件更优厚。政府与投资方签订BT项目投资建设合同，以法律文件确定双方的权利与义务。
3、投资方按照与政府约定的成立项目公司的要求，注入资金，成立项目公司对项目融资、项目施工建设进行管理。
2.4.3 BT项目选择模式
因我国在国家层面上没有统一的有关 BT 项目的立法，也没有统一的 BT 项目操作模式，一般实践中根据投资方的自身融资能力和施工资质或政府的要求，不同的地方会有不同的操作方式：
1、项目公司的 BT 项目模式。在实践中若投资方不具备政府要求施工资质，则要以成立项目公司形式管理项目，一般是投资人与施工方成立联合体中标，投融资、施工分工明确。这里的项目公司职责是负责项目的建设管理，政府负责监督管理；项目公司成立后，以项目公司为主体筹措建设资金，投资方一般为项目公司提供资本金。这样的优势在于将投资人自有资金与项目公司资产分离，责任承担独立。
2.不设项目公司的BT模式。该模式适用于投资人既具备投资能力，又具备施工能力，由投资兼施工为一体的大型企业集团直接对BT项目投融资、建设组织管理及施工建设。该模式是政府通过招标确定项目投资建设方，项目投资方按照合同约定负责采取（BT+EPC）勘察+设计+采购+施工+竣工验收等实行全过程或仅是BT形式对施工承包负责，BT模式由政府直接管理项目，政府组织勘察、设计并通过聘请监理公司或政府工程职能监管机构或以代建制等方式对建设方进行履约管理。
2.4.4 建设管理及增效创效
无论是政府还是投资方，其最终指向都是一个建成的优质的BT项目，对于政府而言，只能收购优质的BT项目，才能通过人大决议，而采取进一步回购措施；对于投资者而言，是想方设法的尽早完成优质的工程，节约成本，尽快完成回购，做好资金回笼，减少资金的占用率。那么项目过程建设关乎BT项目的整个模式成功与失败。
1、施工方的选定。若投资方既有融资能力又能达到业主要求的施工资质条件，那么投资方也为施工方，在项目建设过程中，投资方可不成立项目公司，直接派出施工机构对施工进行全方位的管理的。若投资方不具有施工资质，或与有资质能力的施工企业组成联合体投标，那么投资方在签订BT合同后成立项目公司，由项目公司直接与联合体中负责施工的单位签订施工合同；若政府只选定投资方，由投资方组成项目公司对外公开招标选定施工方，投资方则会按自己要求选择施工能力强，能与政府沟通的施工方，保证项目顺利完成。
2、三通一平。“三通一平”是任何施工前必须要做到通水通电通路，场地平整，涉及的征地拆迁是一项难点工作，一般要在 BT 项目合作前期，最好谈判由政府或政府授权的部门来负责办理与协调，投资方可给予配合，并积极紧盯，提高效率，节约时间，控制成本。若由投资方负责，则投资方应争取政府的支持，协调各项行政手续的办理，尽快完成拆迁工作及三通一平，节约资金，加快进度。
3、工期、质量、造价控制。对于政府来讲，BT 项目事关民生，质量问题非常重要，关于 BT 项目的质量问题，应该是政府和投资方签订 BT 合同中的重要条款，也必须坚持质量达到国家标准投资方才不会违约，才能顺利实现回购，在保证安全质量的前提下，还必须保证工期进度，按照预算控制施工成本，做到统筹兼顾工程施工工期、质量、安全要求与投入的适度与合理性，尽量满足 BT 项目投资建设合同约定条件，兼顾工程施工成本，才有可能利益最大化。在保证工程质量的前提下，BT 项目的投资控制管理关键规划好施工，抓好施工过程管理，控制施工承包，详细地确立通过规范计量来进行投资控制管理的操作模式。并努力发掘使用新工艺、新材料、新技术、新设备等“四新”,在满足工程施工质量标准的前提下，尽量降低工程成本。
2.4.5 回购、移交
BT 项目的回购，是政府（项目发起人）收回竣工验收的项目而向投资承包商按照回购协议约定的时间和方式付款的过程，项目回购价款的支付是BT项目运行的关键环节，政府与投资方签订的BT项目建设合同中有约定项目回购价款的支付时间，但是回购价款及其支付方式应该是在BT项目回购框架协议或BT项目回购协议中明确约定。这是BT项目关键环节的以协议这种法律文件固定双方的权利义务。BT 项目的回购价款应是项目建设结束后，既要支付传统的项目施工模式的经过最终结算而应支付的工程价款，即工程造价；又要对投资者项目建设所进行的全部投资的资金占用费及利息进行支付。理解了回购价款的组成，便于是在回购期对项目进行计算回购期的融资费用，同时也是投资人在项目结束后可以根据回购价款计算拿回属于投资人的回报额。
在 BT 项目建设实践中，因为政府的强势地位，投资方为保证自己利益不受损害，往往要求政府对回购价款提供一定的担保。担保的形式由投资方与政府确定，一般有土地抵押，财政收入承诺函、银行担保或者是政府制定第三方国有企业提供担保。
2.5 BT 项目主要融资方式
2.5.1 银行贷款
银行贷款具有利息低、期限长的优点，为众多 BT 项目常采用的融资方式，往往在 BT 项目运作初期，投资方前期介入政府谈判的时候，就开始与银行接洽，了解金融政策和贷款比率以及利息等，一般以投资人自己的信用进行担保，或作为项目公司的第三人向银行提供保证进行贷款。
项目公司成立后，可将与政府签订的 BT 项目回购协议作为权利凭证向银行进行质押，这对项目的回购期限、价格及收益做了明确规定，同时协议里也有政府承诺或第三方做出的担保，银行只需与项目公司签订对政府回购项目收益权质押协议，从而取得贷款。在实践操作中，这种贷款方式被广为采纳而相对较成熟。
2.5.2 保险资金
《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》和《保险资金间接投资基础设施债权投资计划管理指引》，对保险资金作为第三方委托贷款做出了规定，对是否符合投资的基础设施项目也做出了明确规定：已经投保相关保险；项目管理人控股股东或者实际控制人是大型企业或者企业集团，且无不良信用记录；自筹资金不得低于项目总预算的 60%,且资金已经实际到位；项目方资本金不得低于项目总预算的 30%,且资金已经实际到位。
对保险资金融资要求高，规定严，应该是项目谈判之初有针对性的涉入争取保险资金谈判，这种债务融资模式必须取得担保，担保方式可是符合法律相关规定的保证、抵押、质押、留置、定金方式。
2.5.3 信托融资
《信托法》第二条：“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”信托基金参与项目融资最显着的优势是易于转让。信托融资的过程是：投资人因资金短缺，信托机构针对该项目设立信托计划，向社会筹集资金，筹集到的资金通过信托机构投入到项目中去。其过程涉及信托单位持有人即委托人、受托人是信托机构以及信托基金经理。在信托计划中常存在股权和债权并存的融资方式，投资方需要注意的是信托计划对项目公司法人治理和控制权的影响，项目公司在建设期没有利润，信托计划在这个过程中无法通过股东分红取得收益，投资方往往承担回购信托计划持有的项目公司股权。
信托融资主要有以下方式：提供贷款、购买项目股权、可转换债券、租赁信托（融资租赁与经营租赁）。信托融资优势在于容易转让，速度快，时间相对灵活，最短的只需三个月；具有可控性，其信用风险只需企业内部即可防范控制，为中小企业融资提供了一个新的视角和解决方案。因此，BT 项目回购时间较短，而且融资灵活，是一种可以采取的融资方式。
2.5.4 资产证券化
资产证券化（ABS）（Asset-Backed-Secruity）是如今国际资本市场一种伟大的金融创新，有利于盘活资产。资产证券化在美国普遍应用，无论是银行还是其他行业都普遍应用这种融资模式。
其含义是：资产证券化是将缺乏流动性的但是未来具有现金流或者是未来的收益的资产通过优化结构，将其转变为在金融市场上出售和流通的证券，是通过发行债券来融资的一种证券融资方式。
资产证券化的开展已势在必行，也得到了各方支持。目前我国信贷资产证券化的法律规定主要有《信贷资产证券化试点管理办法》、《全国银行间债券市场债券交易管理办法》、《资产支持证券信息披露规则》、《金融机构信贷资产证券化监督管理办法》、《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》等等，其法律原理理解为：资产证券化是一种完全利用市场信用的融资方式，从而使高质量的资产而缺少信用的资产能进入市场融资；通过资产组合、风险隔离，是产品和投资结构呈现多样化。
目前，因为 BT 项目建设过程不产生利润，只有项目建成后的未来收益，因此更适合采用资产证券化融资。在 BT 项目资产证券化融资模式下，BT 项目的资产主要是非经营性的城市基础设施建设，BT 项目能够转化为资产的是项目公司或投资者与政府以及政府的授权人签订的回购协议，其回购协议中就政府将来应支付的回购款做了明确约定，回购款较为稳定，因此 BT 项目采取资产证券化的优势在于：
BT 项目都是城市的公益性基础设施，关系民生，其建设都会有政府人大决议，有政府的财政支持或第三方（国有企业）提供的担保，一般情况下，项目移交后，回购款按时给付较其他项目更有保障，回购协议关于回购价款中也包含了项目回购的后的收益，以及项目建设成本即是未来的现金流。从 BT 项目投资人或 BT 项目公司来说可从资产证券化中获得的收益是降低资金成本、资金来源多样化，实现表外融资，能够获得较为稳定的收益。同时，对于投资于 BT 项目资产证券化的投资人来看，可分散风险，信用度较高，相比较而言，BT 项目较其他产品更容易利用资产证券化融资。
2.5.5 股权融资
股权融资是指企业的原股东转让部分所有权，通过注入为项目融资。从表面上看，增加股本资金的投入，并不能提高经济效益，也不能立即解决现金流和债务问题，只是规模扩大了，但是可以增加提高项目的风险承受能力，提升项目本身的资产价值。10项目中的股本投入是风险资金，构成项目融资的基础。
股权融资所获得的资金，无需偿还和支付利息，但可以在股本金的比例分得利润并承担风险。股权融资的主要特点：股权融资筹措的资金不还本还息，具有永久性，一旦投入就具有不可逆转性，如果投资人欲收回本金，需借助于流通市场，且有一定的规则。股权融资的特点决定了其用途的广泛性，既可以充实企业的营运资金，也可以用于企业的投资活动，股权融资没有固定的股利负担，股利的支付与否和支付多少视公司的经营状况和发展需要而定，对于原股东来说股权融资是没有任何负担的。
针对 BT 项目来说，股权融资模式主要是对新成立的项目公司进行增资扩股或者引进新的战略投资者，增资扩股的形式能扩大项目公司规模，股本是自有资本，能进一步增强企业对外信用和显示较强的经济强度，增强项目公司抗风险能力，从而可以在银行贷款时提高信用，项目投资者在项目中的股本金代表着对项目的承诺和对未来发展前景的信心。
BT 项目股权融资模式中的引进战略投资者，实践中，有政府与项目有关的平台公司或机构也会为项目提供股本金，或为购买项目产品，或愿意提供材料、设备等，这些公司或机构可能提供一定股本资金或者贷款担保，也可以引入这类战略投资者分享施工份额、材料供应而实现各自的收益。
2.5.6 有限合伙制的融资方式
有限合伙企业是指由普通合伙人与有限合伙人组成，有限合伙人承担的是在出资范围内的有限责任，普通合伙人对合伙债务承担连带无限责任，有限合伙人只是在自己认缴出资范围内承担责任，有限合伙人数量控制在 49 个以下。实质就是通过普通合伙人来吸收有限合伙人的资金，由普通合伙人进行管理。近年来，这种 PE 私募模式完成的项目很多，这种模式运作得好，则有很大的创利空间，除去固定管理费一般在 2%外，超额收益将分成，同时成立的项目管理顾问公司还可监控创造收益，普通合伙人不参与股东分红。
当然，在这种有限合伙制私募基金盛行的情况下，也谨防骗局，有些普通合伙人假借项目高额回报，而骗取有限合伙人资金，违规吸存。目前，许多 BT 项目在采取了这种方式，做成功的回报率确实很高，但也以普通合伙人信用为基础，作为投资人要谨慎对待。
