第 1 章 绪论
1.1 研究背景
自 2003 年以来，我国已在多个领域应用 PPP 融资模式，如交通运输、保障性住房、水利建设、生态建设和环境保护等领域。虽然 PPP 在中国的发展历程久远，但进程缓慢，十几年来没有显着的发展，相较于国外尚且属于新生事物，直至 2014 年下半年，各地方政府开始大力推动 PPP 融资模式的研究和实践。究其原因，有以下几个方面：
首先，国家政府频繁发布政策文件促成了 PPP 热潮。
2014 年 11 月中旬，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出要认真总结经验、加强政策引导，在各个领域积极推广PPP 模式。同年 12 月 2 日，发改委又发布了一项“关于开展政府与社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724 号）”,以推动和引导 PPP 模式的发展。
除此之外，财政部在 14 年 9 月-12 月期间也相继发布了 5 个与政府和社会资本合作相关的文件。这一系列政策的出台证明了国家对 PPP 融资模式的重视以及要大力发展 PPP 模式的决心。鉴于此，各地方政府开始陆续推出 PPP 试点项目：
2014 年，福建省发布了 28 个 PPP 试点项目，总投资达 1478.6 亿元；江苏省推出了 15 个试点项目，总投资达 875 亿元；2015 年 1 月，河南省也公布了 87 个PPP 备选项目，投资规模达 1410.73 亿元；11 月，四川省现场签约了 44 个 PPP项目，投资总额高达 1588.15 亿元。可以看出，自 2014 年起，我国进入了 PPP模式的热潮期，各省市争先恐后地贯彻落实国家的政策，但这是否是一个好的现象还不可一概而论。
其次，地方债务危机成为了发起 PPP 模式的动因。
国家审计署在 2013 年底对外公布了 《全国政府性债务审计结果》。从公布的结果中可以看出政府的债务风险明显有所增加：到 2010 年底我国地方政府的债务为 6.71 万亿元，而到 2013 年 6 月底，地方政府的债务就激增 3.87 万亿元，达到了 10.58 万亿元，年均增长了 19.97%.截至 2012 年底，有多个省、市、县及乡镇政府的债务压力已经超出负担能力，债务率已高于 100%,由此可见，地方政府债务风险已经成为我国亟待解决的问题。
2014 年 8 月，全国人大常委通过的新预算法第 35 条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。次年 8 月 24 号，国务院向人大常委提交了关于提请审议批准 2015 年地方政府债务限额的议案。
待批准后，国务院将在批准的限额内，核定各地债务限额。这就意味着在未来，地方政府只能在批准的债务限额内举借和偿还债务。为了化解地方债务风险和疏导社会资本，国家高层力推 PPP 项目，尤其是财政部和发改委均积极推进 PPP模式。2015 年必然是 PPP 实战操作的拓展年。
再次，政府深化投融资体制改革也成为了开展 PPP 项目推广的出发点。
2014 年 11 月，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号），该意见论述了政府与社会资本合作模式，并且要求在基础设施、公共服务、生态保护、资源环境等多个领域积极推广 PPP融资模式。政府将运用 PPP 融资模式来推进公共事业领域投融资体制的改革，将社会资本引入到公共事业基础设施建设领域中，提高公共产品的供给效率，增强供给质量。2015 年以来，我国持续推动 PPP 的发展，连续发布了一系列关于金融支持、特许经营等方面的通知、文件，为 PPP 项目的顺利进行创造了有利条件。
其实PPP模式在我国的应用最早可以追溯到20世纪末--最早采用引入国内民营资本的 BOT 方式建设的路桥项目刺桐大桥，但是由于没有良好的制度规范，这次尝试并没有起到由点及面的示范效应。2003 年开始，PPP 模式开始了在我国的缓慢发展，各地方政府也相继出台了一些政策用于规范和引导特许经营项目的开发，也因此促成了一些项目的成功，如北京地铁四号线、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程、固安工业园区新型城镇化项目等等，但是成功的项目屈指可数，这是由公私合作方式不明确、配套制度的缺失以及政府融资模式的变化等方面造成的。因此在 2013 年以后，在国家发布了一系列相关政策文件之后，各省市 PPP 项目如雨后春笋般涌现，涉及了公共服务、市政设施、水利设施、交通设施、资源环境等多个领域。
在新型城镇化战略的不断推进下，园林行业的发展正步入新阶段。在近期举办的“第五届园冶高峰论坛暨亚洲园林大会”上，业内专家以“促进生态文明，建设美丽中国”为主题，以全球生态环境、城镇化发展以及各国园林产业发展的情况为出发点，从生态城市建设、海绵城市建设等几个方面进行了更加深入的探讨。新型城镇化的发展给园林企业带来了更多的机遇，更大的市场，园林企业可以从市政景观工程中获得千亿级的订单，这对于园林企业来说是不可多得的机会，而对此园林企业首先要解决的问题就是现金流的问题。当然，园林企业可以通过上市、银行贷款等方式来补充现金流，但是业内人士表示，在国家利好政策的引导下，园林企业可能会通过引入 PPP 模式来改善现金流状况，一旦有成效，将大大改变行业现状。
1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
我国从上世纪 80 年代中期引入 PPP 模式至今已经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段，如今进入了第五个阶段--普及阶段。在这个漫长的发展过程中，关于 PPP 模式的理论研究从最初的概念、特点、表现形式等基础性理论发展到后来的应用研究、风险分担研究等进阶性理论。越来越深入的理论研究为应用实践提供了良好的理论基础，同样越来越多的实践也更多的反映出了 PPP模式在某些方面的理论缺失。理论的完善是为了实现更好的实践结果，本文通过对案例的优劣分析找出问题，解决问题，同时完善相应的理论体系，为以后的类似 PPP 案例提供有力的理论基础。
1.2.2 现实意义
过去，我国市政公用事业一直坚持着自己投资、自己建设、自己经营的管理体制，事实证明，这种管理体制是政企不分、政事不分。但在引入了 PPP 模式以后，会逐步形成一种新体制。这种新体制打破了政府垄断，在各个领域引入了竞争机制，实现了政企分开，使政府和企业各自发挥自己的长处，互惠互利；既提高了效率，也实现了公平，同时也提高了公共资源的配置效率；另外，政府也为公共事业找到了新的融资渠道，使公共服务的融资有了不同的选择；传统的融资模式风险都集中在公共部门，都由公共部门来承担，PPP 融资模式的出现突破了原有的风险分担模式，它使风险在公共部门与私人部门之间得到了合理的分担。
除此之外，我国地方政府近些年的财政赤字严重，债务压力巨大，为了化解债务风险，从 2014 年起，国家频繁发布 PPP 模式相关政策文件，主要的目的就在于引入 PPP 模式来解决地方债务危机。这一点从财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中就可以看出来，《办法》要求地方各级政府筛选出适合应用 PPP 模式进行的项目，大力推广，减轻政府公共财政举债压力。未来 PPP 模式有望成为地方政府债务清理的重要转型方向。
1.3 研究内容及研究方法
1.3.1 研究内容
首先，仔细了解融资及 PPP 融资模式的相关理论知识。
其次，分析国外对于 PPP 融资模式的先进借鉴经验。
再次，通过对白马湖森林公园项目的 PPP 融资模式的详细剖析，形成对需要应用 PPP 模式的项目有借鉴意义的案例资源。
最后，得出对政府和企业都有实践意义的启示。
1.3.2 研究方法
本文利用文献分析法、案例分析法及对比分析法全面阐述了 PPP 模式，在总结白马湖森林公园项目 PPP 融资模式的基础上提出在我国国情下推行 PPP 模式的意见。具体分析方法应用如下：
1.文献调查法：本文通过对国内外PPP融资模式文献的大量检索和查询，得到有关PPP融资模式的相关内容，为本文提供研究线索和思路。
2.案例研究法：本文选取了淮安白马湖森林公园的建设融资作为研究案例。通过对白马湖森林公园 PPP 融资模式的具象分析，得出 PPP 融资模式的优点以及需要改进的地方。
3.对比分析法：本文在对白马湖森林公园项目进行具体分析时采用了对比分析法。
将白马湖项目应用 PPP 融资模式分别与应用债务性融资模式和权益性融资模式进行了对比，得出各自的优劣势，从而得出改进PPP融资模式的意见和建议。
1.4 国内外研究现状
Windhock（1997）第一次提出 PPP 的概念是在可持续发展的项目管理会议上，但是这并不是最早的关于公私合作的探讨，早在 19 世纪后期，英国工程师查德威克就将公私合作的思想应用于地方污水和保障卫生服务，采用的是特许经营的方式，这是早期的合同管理思想，也是公司合作的基础模型。
Fourie 和 Burger（2000）主要分析了 PPP 模式产生的原因，他们认为这主要是由政府能力不足造成的，政府的能力不足以满足公众的需求，公众更愿意自己为自己提供公共物品。所以当政府的资金紧张或者公众不满意时就会出现 PPP模式。
Grimesy 和 Lewis（2002）主要研究的是 PPP 项目面临的风险。他们将风险分为九大类，包括运营风险、技术风险、不可抗力风险等。而 Loosemore（2006）则是对 PPP 模式下风险分担的条件进行了总结：首先公私双方要有能力阻止风险的产生或者能够承受风险带来的后果；其次风险要由最有控制力的一方来承担，而且必须愿意承担风险；最后要求合作双方能够正确评估和识别风险。
Hoppe（2011）从融资的角度对 PPP 做了研究。他认为从融资能力的角度来比较的话 PPP 模式有更大的优势。
李秀辉、张世英等（2002）在 PPP 融资模式的衍生背景、概念特点、运作方式和应用优势等方面做了简要的分析，并通过实际案例进行了说明。最后对 PPP模式应用于公共基础设施建设提出了更好的建议。
王丽娅（2003）主要对 PPP 模式在国外基础设施投资中的应用进行了研究，针对 PPP 模式的涵义、特征、表现形式、实际作用以及在我国的应用意义进行了深刻的探讨。
刘志（2005）从两个角度对 PPP 模式进行了阐释，分别是政府管理体制和融资方式。分析了英国等国在公共服务领域应用 PPP 模式的效果，同时总结了我国北京奥运国家体育场项目的 PPP 融资结构，由此提出了在我国公共服务领域推行 PPP 模式的相关意见。
郭晓琨（2009）根据 PPP 融资模式的特点提出了风险分担的原则。从 PPP 项目各个合作方的视角出发，找出各方面临的风险，运用风险分析方法使风险在政府部门与社会资本之间进行合理分担。
孙哲（2014）为了保障 PPP 项目的成功实施提出建立一套完整的风险分担机制：从评判标准、理论假定、建立原则和实施流程等方面出发，为 PPP 的风险分担提供成熟的理论依据。
宋莹（2014）研究的是 PPP 融资模式对于地方财政负债的影响。她认为在公共财政中，PPP 融资模式会使项目的投融资能力得到加强，进而使地方政府所提供的公共服务更加完善，这样也会提升公共项目的管理水平。
综上，我们可以看出 PPP 模式发展非常迅速，应用日益广泛。在各个方面都被逐渐地接受和应用。国外学者对 PPP 融资模式的理论研究起步较早，研究也相对比较成熟。而且国外对 PPP 融资模式的应用也比较广泛。但是，通过对PPP 模式的研究历史与现状地回顾，可以看到我国对 PPP 模式理论研究和应用研究的文献不少，而 PPP 模式在我国的发展却一度停滞不前：我国从 1984 年深圳沙角电厂的建设到 2001 年北京第十水厂的建设都是采用 BOT 方式建设；还有我国的地铁业，为了摆脱一直以来的亏损状态并提高服务质量，以北京地铁四号线为起点引入 PPP 融资模式，此后也得到了推广，并应用于许多其他的项目，但后来国家推出了“四万亿”的刺激政策，这一举措对于 PPP 模式无疑是一个沉痛的打击，国家的政策必然会成为地方政府基建融资的首要选择。直到近几年地方债务风险逐渐暴露，PPP 模式开始受到地方政府重视，应用领域也开始逐渐扩大。
