国内外城镇化的经验借鉴

　　第 5 章 国内外城镇化的经验借鉴

　　5.1 国外城镇化的经验

　　从历史的视角来看，国外城镇化经历了两次高潮。第一次高潮出现在 18世纪中叶的英国，并随着工业革命进程的推进向欧美其他国家扩展。第二次世界大战结束之后，国外城镇化迎来了第二次高潮，城镇化的范围不再局限于西方发达国家，而是扩展到全球范围。由于具体国情和所处发展阶段上的差异，各国所选择的城镇化道路并不相同。根据政府与市场机制在城镇化进程中的作用、城镇化进程与工业化和经济发展之间的相互关系，可以将国外的城镇化发展模式概括为以下三种类型：一是以西欧国家和日本为代表的政府调控型城镇化；二是以美国为代表的市场主导型城镇化；三是以拉美国家为代表的脱离经济基础型城镇化。

　　5.1.1 以西欧国家和日本为代表的政府调控型城镇化

　　作为发达的市场经济国家，西欧国家和日本通过法律、行政和经济等宏观调控手段，引导城镇化的健康发展。总体上，西欧国家和日本的城镇化与市场化、工业化相辅相成、相互促进。具体而言，西欧国家和日本的城镇化进程有以下两个共同特点：

　　一是工业化与城镇化相互促进。18 世纪中叶，工业革命首先在英国爆发，随后快速向西欧其他国家扩展。与此同时，英国和其他西欧国家的城镇化进程也开始加速，快速实现从农村社会向城市社会转变.19 世纪中叶，明治维新开启了日本的工业化进程，农村人口快速向拥有众多工厂的城镇地区转移，从而加速了日本的城镇化进程.

　　二是政府在城镇化过程中发挥重要作用。在城镇化进程中，西欧国家和日本都遇到了土地、住房、交通、环境和历史遗产保护等方面的问题，亟需政府制定相应的公共政策予以干预。比如，二战结束后，英国成立了城市规划部，以解决农业用地扩展问题，此后制定城镇发展规划成为英国政府的法定义务.

　　由于土地资源紧缺，日本政府在城镇化过程中选择了集中型城镇化模式，通过町（镇）村合并提高土地集约化水平，在很大程度上减少了土地浪费问题。此外，1960 年以后，日本政府先后制定了五个全国综合开发规划，有效预防人口过度集聚，逐步缩小各地区之间的差距.

　　5.1.2 以美国为代表的市场主导型城镇化

　　目前，美国是最发达的资本主义国家，同时也是世界上城镇化发展水平最高的国家。与西欧和日本不同，美国在城镇化过程中充分发挥市场机制的主导作用，政府很少对城镇化进行干预。具体而言，美国的城镇化进程主要有以下几个特点：

　　一是城镇化与产业发展联系紧密。首先，农业的发展为美国的城镇化提供了坚实的物质基础。美国农业的发展不仅为城镇化提供了充足的粮食，而且也提供了大量的资金积累，从而为美国城镇的发展积累了大量的资金。其次，工业的发展是美国城镇化发展的直接推动力。在工业化的带动下，美国的众多城市逐步建立并得以发展。最后，新兴产业的发展带动新型城镇崛起。二战结束后，在国防、航天、计算机等新兴产业的带动下，包括休斯敦在内的美国南部城市开始崛起.

　　二是交通体系建设促进城镇化发展。交通对美国城镇发展发挥了至关重要的作用，每一次重要的交通发展都带动美国城镇化的快速发展。首先，海上交通的发展是美国早期东部主要城市得以建立和发展的重要原因。其次，随着蒸汽船的发明，美国运输业迎来了第一次革命，河道运输的快速发展促进美国运河沿线城市和城镇的迅速成长。再次，铁路交通的迅速发展使美国运输业迎来了第二次革命，美国西部的城镇化步伐随着铁路网西进而不断加快，美国各区域间的城镇布局逐渐走向均衡。最后，汽车的普及是美国运输业迎接的第三次革命，美国公路系统的大发展加快了城郊一体化进程，引发城市中心的人口和就业机会向郊区转移，形成了目前美国依靠公路分布的城镇格局.

　　三是移民是城镇人口的重要来源。与西欧国家和日本相比，美国是一个非常典型的移民国家。国际移民的到来大大加快了美国人口特别是城镇人口的增长速度，促进了美国城镇的繁荣发展。

　　5.1.3 以拉美国家为代表的跨越型城镇化

　　与西方工业化国家不同，拉美国家在 20 世纪 50、60 年代追求高速工业化的时候普遍忽视了农业的健康发展，从而使这些国家的城镇化发展缺乏牢固的农业基础，而大量贫困的农村人口涌入城镇又导致一些发拉美国家城市人口爆炸，出现所谓"过度城市化"的问题。在推进城市化进程的过程中，许多拉美国家过于强调市场机制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加剧了农村的土地兼并，迫使大量农民因破产而涌入城市，导致大量的城市失业群体，带来贫民窟的产生和犯罪率的上升等社会不安定问题.

　　与西方国家自主型工业化相比，许多拉美国家在被纳入资本主义世界体系之后出现了"非工业化"的倾向，即成为西方国家推进工业化的原材料产地和产品倾销地，而本国的工业化进程非常缓慢。在这种情况下，许多拉美国家的城市主要是为出口型经济而建造，一般布局在沿海地带，目的是西方国家获取原料和销售产品服务。其结果是这些城市的传统服务业相当发达，而制造业发展严重滞后，出现"过度城市化"的问题。比如，到 20 世纪 70 年代中期，拉美地区城镇人口已占总人口的 60%,但是工业部门劳动力的比重却没有超过30%.

　　5.2 国内城镇化的经验

　　改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国的城镇化步伐不断加快，城镇化发展水平不断提升。然而，由于我国不同地区之间经济发展十分不平衡，因此不同地区之间的城镇化发展水平呈现出巨大的差异，总体上表现为东部地区的城镇化发展水平明显高于中部和西部地区。由于浙江瑞安位于我国东部地区的浙江省，因此本文选取东部地区其他省市的城镇化经验作为借鉴。

　　5.2.1 天津市的"三改一化"型城镇化
　　
　　所谓"三改一化", 指的是通过农民改市民、村委会改居委会、村集体经济组织股份制改革实现农村城镇化。在推进"三改一化"的过程中，天津市把推进城镇化的重点放在对城乡分割管理体制、户籍制度、村委会向社区转变中管理体制以及原有的农村经济组织内部运行机制的改革。

　　当前，加快推进城市化进程不仅是我国经济发展的必然要求，也是实现包括农民在内的各方利益的根本途径。然而，我国的城镇化发展面临着两大挑战。

　　一方面，由于受到资本和土地的制约， 城市空间扩张与城市设施扩建受到了限制。另一方面，农村大量建设用地无法有效流转， 处于低效率使用状态。针对这些问题，天津市推行集体建设用地流转，尝试"宅基地换房",通过搭建宅基地交易的正规平台，将农村隐形的宅基地流转变为公开的市场流转，有效地整合零散分布的农村建设用地，打通城乡建设用地市场，集体建设用地的"量大"、"面广",从而有效地缓解了城市建设用地的需求压力。

　　5.2.2 上海市郊区的"一城九镇"城镇化

　　特大城市的郊区如何实现城镇化，是我国许多特大城市在推进城镇化的过程中面临的突出问题。针对这一问题，上海市通过有序推进"一城九镇"和宅基地置换试点，走出了一条特大城市郊区城镇化发展和建设的道路。

　　在具体做法方面，上海市先后在闵行浦江镇、七宝镇嘉定江桥镇宝山顾村镇浦东周康航三镇、曹路镇和松江九亭镇建造 6 个大型居住区。同时，通过产业结构调整，带动临近乡镇的发展。按照"进三退二"政策部署，上海市大力发展第三产业，推进第二产业逐步向郊区转移，汽车城、微电子、宝钢、石化四大产业先后落户到郊区，并形成了四大产业基地园区，有效促进所在乡镇的发展。随着浦东新区的建立，浦东城镇化得到了快速发展。近年来，随着陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区和高桥保税区的逐渐建成，浦东农村地区变成了具有现代气息的城镇，进一步扩大城镇规模。

　　上海市通过因地制宜依靠乡镇自身优势，探索郊区发展推进新老镇区融合的城镇化发展之路，有效地发挥城镇集聚效应，有力地推进城镇发展.

　　5.2.3 山东省德州市的"两区同建"城镇化

　　山东省德州市在经济社会发展建设实践中，逐步摸索出通过"两区同建"（ 农民居住社区和产业园区同步建设） 推进城镇化的新模式。德州市"两区同建"推进新型城镇化的主要做法包括以下两个方面。

　　一是合村并居，建设新型农村社区城镇化的首要条件是人口聚集。聚集才可能产生规模效应。德州市针对农村村庄多、人口居住分散的情况，启动了合村并居建设新型农村社区工程。按照"地域相邻、产业相近、人文相亲"的原则，有序组织村庄整合。首先通过合村子、选班子，确立了农村社区组织基础。

　　二是两区同建，配套发展产业园区人口的集中只是城镇化的第一步。城镇化必须有产业支撑，城镇化要与工业化、现代化融合才能发展。再者有产业才能提供充足的就业机会。德州市的两区同建，在居住区附近配套产业园区同步建设，实现农民在家门口就业。两区同建，让德州农民收入结构不断优化，经济规模不断壮大和农民就业更加便利。通过两区同建，农业现代化得以发展，新型工业化得以促进，新型城镇化得以保证。

　　5.2.4 北京市郑各庄的市场型城镇化

　　北京郑各庄属较早一批的探索者，自1995 年郑各庄村民就在村企业--宏福集团的带领下开始蕴育自主城镇化。经过10 多年的发展，郑各庄已发展成为以宏福集团为经济支柱的一个"村企合一"的新型社区。

　　郑各庄探索的市场型城镇化具有显着的特点：城镇化主体为集体性质的企业，即郑各庄城镇化核心动力--宏福集团。黄福水将全村十几家集体经济组织整合在一起，成立了宏福集团。1996 年，在宏福集团带领下，郑各庄开始了自主化的城镇化道路。集团与村集体签订耕地土地流转协议，对村民宅基地进行整理，获得了全村土地的规划开发与经营管理权，承担城镇化过程中的物业建设。宏福集团通过土地自用、入股、出租、物业出租等多种方式，促进郑各庄的经济发展.土地经营权的取得和集团盈利所得，成为郑各庄城镇化的基础。城镇化与产业化的成功结合，以城镇化吸引企业进驻，以产业发展涵养土地价值，促进城镇化发展。

　　5.3 国内外城镇化发展的启示

　　5.3.1 国外城镇化启示

　　一是促进城镇化与工业化的协调发展。无论是以西欧国家和日本为代表的政府调控型城镇化，还是以美国为代表的市场主导型城镇化，城镇化与工业化协调发展都是重要特征，而拉美国家工业化基础的缺乏导致其城镇化的畸形发展。国外的城镇化经验表明，城镇化与工业化之间存在着相辅相成、相互促进的关系，因此二者必须同步推进。

　　二是在城镇化过程中必须正确处理政府与市场的关系。在市场经济条件下，如何界定政府和市场的关系应以本国的国情和所处的发展阶段为依据。当前，我国仍然处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制虽然已经基本建立但仍然存在诸多缺陷。因此，在推进城镇化的过程中必须坚持政府主导的原则，同时充分发挥市场机制在城镇化资源配置中的决定性作用。

　　三是在城镇化过程中必须重视农业的基础地位。国外的城镇化经验表明，推进城镇化必须以农业的现代化为基础。农业的发展不仅可以为城镇化提供坚实的物质基础，也可以为城镇化提供资金积累。同时，农业生产率的提高可以使越来越多的农村劳动力从农业生产中解放出来，农村剩余劳动力不仅是工业化发展的重要推动力，也是城镇人口的重要来源。

　　5.3.2 国内城镇化启示

　　通过对上述多种不同类型城镇化发展模式的分析，我们了解到推进城镇化要须做到：第一，城镇化必须依托产业的支撑，产业支持是城镇化发展的前提和基础。产业带来就业，只有乐业才能安居；第二，城镇化必须符合城乡总体规划，在科学合理的城乡规划指引下，把握整体统筹布局，保证城镇健康发展；第三城镇化必须从各地实际出发，因地制宜依靠自身力量有力地推进城镇发展。

　　根据自身优势寻找发展方向，物尽其用，人尽其才，这样新型城镇才具有永久的生命力。同时还要注意：第一，城镇化要努力实现农业现代化，绝不能让农业边缘化。农业是国民经济基础，是经济发展的基础，是社会安定的基础。社会生产的发展首先开始于农业，在农业发展的基础上才有工业和服务业的产生和发展；二，城镇化要保障农民利益，绝不能让进镇农民贫民化，应正确处理好经济与社会、城市与农村、人与自然、物质与精神等多种关系；第三，城镇化要给农村集体经济注入新的活力。不断解放和发展农村社会生产力，通过城镇化让农村集体经济得到可持续发展。保障城镇化发展持续充满活力。