第三章中心镇在新型城镇化战略中地位和作用
3.1中心镇的地位和作用
3. 1. 1中心镇在区域城镇体系中的地位和作用
在“中心城市一副中心城市---中心镇——般建制镇---村庄”的五级城镇体系网络中,中心镇就是一个起着向上连接城市、向下辐射一般建制镇和乡村的重要桥梁纽带的作用。中心镇具有较强的经济实力,它对周边的乡镇具有较强的福射作用,是能够带动周边区域发展的增长极核。中心镇通常是所在市县的片区中心,甚至是市县域的副中心3.1.2中心镇在城乡统筹中的作用。
新型城镇化是基于城乡统筹发展提出来的,把新农村建设和城镇化结合起来,走城乡互动、统筹发展的道路,是城乡统筹发展的重要节点。为了平衡自上而下发展方式向城市尤其是平衡经济向大城市的倾斜,十六大报告提出“统筹城乡发展”思想,“建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入”,从自下而上的发展角度统筹我国城乡经济发展,解决三农问题,消除城乡二元经济结构。新农村建设将物力财力集中起来投向农村,给农业健康发展、农民持续增收和农村长期稳定带来强劲的动力。然而,新农村建设中存在着资金分散、不能产生规模效应以及不能解决农村人口滞留在农村的问题。城市化进程与新农村建设在空间上需要连接点或连接区域,中心镇就是连接城市与农村的重点区域,是统筹城乡发屐的重要节点,是破解城乡统筹的关键。
加快处于工农之间、城乡之间的中心镇建设和发展,可以有效地传递城市福射,极大地带动周边农村经济社会发展,壮大县域经济实力,这也是实现农村现代化和城镇化,解决“三农”问题的重要抓手。城镇化最重要的是产业与各种生产要素的集聚和有效整合。浙江坚持“宜工则工、宜农则农、宜商则商”,着力搭建产业发展平台,培育壮大中心镇的优势产业,促进生产要素、优势产业向中心镇集聚,促使城镇建设与新农村发展良性互动、互促共进。全省各地突出中心镇这一连接城乡的关键点,加快完善相关配套基础设施,上接城市、下连农村的基础设施网络基本形成。
早在1998年,浙江省第十次党代会明确提出“不失时机地加快城市化进程”。由此,浙江在全国率先提出并实族城市化发展战略。浙江省出台了《浙江省城镇体系规划(1996—2010年)》、《浙江省城市化发展纲要》和《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》等一系列政策措施。其中强调以县城为重点,着力培育100个中心镇,促进小城镇发展从数量型向质量型转变。通过中心镇建设,推进人口集聚和产业集聚,建立农村人口向城镇集聚的人口流动机制,加快人口城市化步伐。
自2004年起,在推进城乡一体化的实践基础上,开始了统筹城乡发展的新型城市化战略的酝酿与探索。2004年底,浙江省在全国率先制定出台《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》,明确提出了我省统筹城乡发展、推进城乡一体化的目标任务。2006年8月出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》和一系列配套政策,在全国率先提出了走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路的战略部署。2007年6月,在省第十二次党代会报告中提出“统筹推进新型工业化、新型城市化和新农村建设”,并强调坚持走新型城市化道路,统筹城乡发展,在把城市群作为推进城市化的主体形态的同时,“增强中小城市发展实力,加快中心镇和特色小城镇发展’’,以中心镇建设促进人口集聚和产业集聚,充分发挥城镇化在统筹城乡发展中的重要作用。同年11月,省委十二届二次全会审议通过《关于认真贯彻党的十七大精神,扎实推进创业富民创新强省的决定》,进一步明确全面推进城乡统筹发展,深入实施县(市)域总体规划,重点建设好县城、中心镇和中心村,推进社会主义新农村建设,形成城乡经济社会一体化发展新格局。正是在统筹城乡发展战略思想的指引下,浙江坚持把培育发展中心镇作为推进新型城市化的重要方向和战略节点,以中心镇建设与发展带动和促进城乡一体化发展。2005年,浙江提出加快培育中心镇,促进城镇服务功能向农村延伸。2006年,省委、省政府提出实施中心镇培育工程,制定配套政策,重点培育200个左右有区位优势和产业特色的中心镇。2007年4月,省政府出台了《关于加快中心缜培育工程的若干意见》,公布了第一批141个省级中心镇名单,明确发展目标和十大扶持政策,正式启动全省中心镇培育工作。以统筹城乡发展为特征的新型城市化战略的提出和实践,标志着我省城市化工作在发展理念上发生了根本转变。
2010年10月11日,浙江省出台的《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》(浙委办(2010) 115号),明确提出重点培育全省200个中心镇,使其成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体,成为经济特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的县域中心或副中心。把一批规模大、条件好的中心镇培育发展成为现代新型小城市。
2010年12月21日,浙江省政府办公厅出台《关于开展小域市培育试点的通知》(浙政办发(2010)〗62号),文件要求以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点,加大改革创新力度,加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市,抅筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台,并确定了首批27个小城市培育试点镇的名单。
浙江省近期密集发布与中心镇相关的文件,一方面是浙江省委、省政府前瞻性地认识到了中心镇在区域发展的地位,另一方面也为强化中心镇在城乡统筹中的重要地位提供了政策保障。
3. 2人口城镇化是新型城镇化战略的核心
衡量城镇化发展水平的很重要一个指标就是人口聚集程度。所以人口城镇化也是新型城镇化战略的核心问题。袁中金等在对我国17个省的1663个中心镇的统计分析后,得出:贫困人口的比重随着中心镇人口规模的扩大呈降低趋势中心镇人口规模越大,对周围农村经济的带动作用越强,人口规模超过5万时带动作用明显增强。中心镇小城镇化是浙江实现完全城市化的重要途径。2012年,浙江城镇人口 2999万人,其统计指标口径是:在城镇地域生活6个月以上人口。
这些城镇人口其实包含了相当数量的本省或外省的流动人口,其迁移往往基于个体,而不是以家庭为基础。同时,城市中大量外来流动人口并没有享受到本地居民的同等待遇,这是不完全的城镇化。促进完全城镇化应是今后一段时期城镇化和人口政策的重点目标。从不完全城镇化到完全城镇化并非一激而就,而是需要时间和一系列的政策支持。其中,培育发展中心镇是实现完全城镇化的重要途径。
一方面,对跨区域流动的农村劳动力来说,就近进入中心镇就业是实现完全城镇化的重要途径。中国的城镇化进程是以农村劳动力的“自主型”转移为典型特征。土地资源赋予的经济价值决定了他们不是将转移或者留守农村视为二者择其一的单一选择,而是将城市打工和生活视为一种“暂时性”的或者说是“得过且过”的生存策略,并将外出务工作为农村家庭收入的一种额外补充,而非替代。
以往城镇化表现为土地城镇化,城镇化质量不高,应以人口城镇化为重点推进新型城镇化。十八大报告提出,2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。具体要从创新转型、城镇化、服务业、区域发展、粮食安全、资源环境等方面付诸努力。我国城镇化率刚超过50%,如按户籍人口计算仅35%左右,远低于发达国家近80%的平均水平。城镇化将带给未来中国经济社会发展巨大的新能量,协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。城镇化是我国最大内需潜力之所在,在拉动内需的同时,协调推进城镇化,实现人的城镇化,提高城镇化的质量,又有望推动一系列改革,倒逼当前发展中遇到的难点破题,如户籍制度改革、土地制度改革、行政体制改革、公共服务均等化等。城镇化的快速推进,不可避免地要触及这些方面,要把城镇化作为推动改革的抓手,对城镇化和全面改革的推进都十分有利。
人口城镇化是中国的最大潜力,主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力。这个潜力的释放主要在于人口城镇化,在于人口集聚效应而带来的服务业等相关产业的发展。
第一,人口城镇化有倍增的空间。2012年,中国城镇化率为52. 57%,实际的人口城镇化率仅为35%,远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘,每年就有可能提高1.5-2个百分点。到2020年,人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平;到2030年,有望进一步提高到65%-70%的峰值,基本实现人口城镇化。就是说,未来的20年左右,中国人口城镇化率有望实现倍增。
第二,人口城镇化拉动内需的潜力巨大。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算,到2020年中国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模,成为7%?8%中速增长的重要支撑。以农民工为例,农民只进城务工,人均消费支出将提高171%;但如果农民进城务工并且成为市民,人均消费支出将提高214%。初步测算表明,1. 3-1. 5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化,到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。此外,人口城镇化的消费需求还能带来巨大的投资需求。
第三,把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。人口城镇化带动工业化的转型升级,促进第三产业服务业的大发展,推动产业结构调整。估计到2020年,中国服务业的比重有望提高到55%左右。人口城镇化带动城乡一体化。客观说,前些年新农村建设投入不少,但总体看成效不明显,并且难以持久。新农村建设不能脱离城镇化进程,通过人口城镇化拉动城乡一体化,应当成为城镇化转型发展的重大任务。人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成,对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。
3.3中心镇是新型城镇化的重要空间载体
城市要发展首先必须要有空间载体,有足够的空间才能容纳需要的人口,才能承接农村人口的转移。当今一些闻名世界的大城市,中世纪时也不过就是一般的小城镇,都是由小城镇慢慢发展形成的。如英国的曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、格拉斯哥等城市均由小城镇发展而来。另外一些却日益衰落,重又退化为村庄甚至衰亡,如中国农村的许多水乡村落至今仍见到传统集镇水乡的痕迹。因此,从城乡聚落演变规律来看,那些功能强、潜力大的小城镇成长为小城市是城乡聚落向高层次形态结构演变的客观规律。
其次,中心镇小城镇化是城市区域化发展的必然结果。从理论上讲,当区域城镇化由集中型城镇化向分散型城镇化转型时,城镇体系尤其是小城镇等级体系将发生剧烈变化。这种城镇化转型对小城镇规模等级体系的作用主要分为两方面:第一,随着城市区域化日益增强,城镇密集地区的城市带、都市区会逐步将周边小城镇整合进其空间结构之中,使之转化为城市带或都市区的专业城镇;第二,中心城市的福射作用将明显强于极化作用,相关城市功能将扩散至周边腹地区域,促进产业扩散、人口迁移、文化传播与基础设施延伸,影响城镇腹地调整与城镇体系重构。在这两方面作用的过程中,一些地处城镇密集地区和农村腹地中发展潜力大的中心镇将会实现功能提升与规模扩张,成长为中小城市在新型城镇化背景下,中心镇的发展要强化其综合承载能力,尤其要强化其综合服务功能、居住功能、产业功能和生态功能。首先,中心镇要具有居住功能。
新型城镇化进程的核心是用较低成本和较短时间推动农村剩余劳动力向城市转移,中心镇在农村人口转移中发挥着重要的作用,要满足人口的居住功能。其次,中心镇要具有综合服务功能。如果把中心镇作为农村人口转移的一个重要平台,那么它首先是一个人口积聚的场所,应该满足区域居民的各种生活需求,为他们提供全方位的服务,这就要求中心镇要合乎社会需要的能力,即社会功能,包含安全、文化、教育和政治等方面的功能。第三,中心镇要具有产业功能(或就业功能)。人口积聚于中心镇的条件是中心镇要有足够的就业岗位,以满足居民的就业需求,这就要求中心镇大力发展非农产ih,尤其是集聚效应突出的非农产业群。此外,中心镇的发展还要求具有生态功能,合乎自然环境承受能力,具有环境的可持续发展特性。中心镇的生活功能、生产功能和生态功能是一个统一的整体,相辅相成,共同构成区域的功能体系。这三个功能定位相互关联、相互影响。
产业集聚功能是核心功能,其核心作用主要表现在:第一,产业集聚使得工业和第三产业向城镇集中。第二,产业集聚加速了人口向中心镇集中。第三,产业集聚加速了人的观念和生活方式的转变。居住功能和综合服务功能的发展,又进一步促进产业集聚功能的发展,生态功能则是中心镇可持续发展的根本保证。
(一)中心镇是人口集中的重要载体。新型城镇化的核心问题是人口从农村向城市的转移,中心镇的发展要紧紧抓住农民进城这个根本问题。传统的城镇化进程在一定程度上将城镇化等同于城市的发展,城市建设的越来越好、发展越来越快,城市门植越来越高,农民进城的成本相应地越来越大,阻碍了农村人口的城镇化转型。农村人口的流动方向在20世纪80年代我国提出的大中小城市和小城镇发展的关系问题中就明确了,限制向大城市流动,适度向中小城市流动,积极引导农村人口向小城镇流动。小城镇和农民有天然的联系,农民逬城的改革比较容易被接受。中心镇是小城镇中的重点镇,更是要承担起吸纳农村剩余劳动力的重任,成为人口集中的重要载体。
(二)中心镇是农村综合服务功能的载体。大量的人口集中到中心镇,第一个面临挑战的就是中心镇的容纳能力,因此,中心镇的发展重点立足在如何提高其综合承载能力上。中心镇要重点推进交通、供排水、污水和泣圾处理等基础设施的建设,重点推进医院、学校等公共设施的建设,重点推进社会保障、住房保障等公共服务体系的建设,将中心镇发展成为方便出行、方便购物、方便就学和就业、方便生活的地方。
(三)中心镇是农村非农产业集聚的重要载体。中心镇的发展必须以经济增长为支持,产业带动是中心镇的生存之本。一个城镇没有产业支撑,没有工作机会,就不可能聚集农村剩余劳动力。只有经济发展了,才能提供更大的就业空间,为城镇各项建设事业奠定坚实的物质基础。中心镇不只是集聚非农产业的载体,更是农村产业集群的重要载体。与集群外部单个的企业相比,产业集群这种组织形式介于市场和行政层级组织之间,这种相对松散的网络型组织结构有利于成艮企业保持规模经济优势和范围经济优势,当某一或某些产业发展推动了城镇化的启动,产业发展所提供的就业机会及因此而获得发展的各种基础设施、社会环境,会吸引更多的人口流向城市。
