第六章新型城镇化战略下中心镇发展面临的若干关键问题
新型城镇化战略的核心是人口城镇化,而应对人口城镇化问题的关键是提供充足的就业岗位,消除落户限制,提供足以覆盖就业人口的公共服务设施、基础设施、医疗保险和社会保障,让就业人员能真正享受市民待遇。为此需要解决就业问题,改革户籍制度、土地制度,完善社会保障政策,应对公共服务设施和基础设施建设所引致的财政压力。
6.1就业政策问题
目前,我国就业制度巳经实现了由计划就业的单轨制向计划安置与市场就业并存的双轨制转变,就业制度改革的最终目标是建立适合我国社会主义市场经济要求的以市场为导向的就业机制。尽管我国的市场化改革巳经取得了显着的成效,但国有企业职工难以实现市场化就业以及人为的城乡劳动力市场分割,依然严重制约着我国城镇化进程。小城镇在没有产业优势的前提下,解决就业相当困难,吸引优秀人才就更加困难目前就业主要问题:一是城镇人口增长的基数庞大。失业巳成为一种社会现象,反应了劳动力供给总量过剩,然而在相当长的一个时期内,农业剩余劳动力的转移还将持续。二是中心镇产业优势不明显,集聚效应差。吸引劳力向中心镇集聚的最主要因素就是当地的工业产业的发展情况,在部分有特色产业集聚的中心镇,城镇建设和发展相对良好。而在一些没有工业产业支承的中心镇,城镇建设和发展就相对落后。三是劳力密集型的第三产业发展滞后,缺乏劳动力需求的增长点。中心镇的城镇化程度偏低,服务业的发展较慢,尤其是公共服务业,将成为今后缓解就业矛盾、扩大就业需求的主攻方向。
6. 2户籍制度问题
世界发达国家城市化发展的经验表明,人口城市化是一个与经济发展、特别是与工业化相伴随的自然而然的过程,在农业发展基础上形成工业发展,为城市化准备条件,然后城市发展、城市化水平逐步提高。允许人口在一定限度内自由流动,但同时又有许多限制条件和不平等的待遇,主要表现为对进城农民的“经济接纳,社会拒入”。
1.户籍制度与城乡差别
城镇化过程其实质就是农村人口向城市迁移的过程,吸引农民进城的主要原因就是城乡差别的存在。一是表现在就业及收入上的差别,也是民工潮形成的主要原因;二是表现在享受公共服务和社会保障的差别。
农村剩余劳动力要完成真正意义上的向城镇转移,特别是中小镇,与农村联系最为紧密,是向城镇转移的第一步。户籍制度导致就业政策的不公平,使民工很难找到工作,不利于形成城乡统一的劳动力市场,因而缺少城乡之间的就业竞争,城市里劳动力成本的上升无法得到遏制。不能仅仅看其是否在城镇从事非农工作,还要看是否长期、稳定的在城镇定居下来,从社会、政治、文化、经济等各个方面与城镇原居民融为一体。
2.户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理
在最近的人口普查中喃报、拒报、漏报现象严重,农村地区相当一部分人有籍无户,农村“空売”现象较为突出。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为户籍管理制度与实际的需求相差太远,我国的流动人口正以高速增长,这自然会引起管理与普查工作的混乱。这说明,按城市人口和农业人口实行二元户口管理制度,已不能对现有人口进行有效管理。
6. 3 土地制度问题
当土地是农民重要但又无法有效盘活的资产。众多地区都在积极探索通过农村土地制度变革,常见的模式如宅基地换房、承包地换社保等。土地制度改革巳成为当前快速城镇化过程中不得不解决的问题,这也是实现流动农民工市民化、有效提升城镇化质量的关键。现行土地制度下的困境:
1. 土地城镇化快于人口城镇化。2000-2008年,我国城镇用地规模扩张幅度超过25%,城镇化率提高约10个百分点,大大低于城镇土地规模增加比重。土地城镇化显着快于人口城镇化速度。在城镇化为断提升下,农村建设用地并未随人口转移而显着减少。1996年,我国农村居民点用地约为1646. 7万公顷,到2000年,达到1655. 9万公顷后,开始出现小幅下降,到2008年,农民居民点用地总规模为1653. 2万公顷。在此12年间,城镇化率由36. 2%上升到45.7%,农村人口则由8. 51亿下降到7. 21亿,农村人均居民点用地由193平方米增加到230平方米,远超国家上限标准150平方米。
2.城乡二元土地制度造成土地“双挤”局面。城乡二元的土地管理制度一方面限定了农村建设用地的流转范围,另一方面,也通过土地用途管制,严格限定了农地转用,从而形成了城镇建设用地和乡镇建设用地价格、农地转为国有建设用地的价格差,导致农民有将耕地转变为建设用地的冲动。
6. 4社会保障问题
完善的社会保障制度是消除城镇化的体制和政策障碍,把握城镇化各种关系内在逻辑联系的起点,是促进城镇经济进入良性循环的关键环节和城镇化制度体系的核心内容。加快实现农村与城镇社会保障制度的对接,建立城乡一体化的社会保障制度,使原有的城镇居民和新进城的居民,在医保、劳保、失业救济、最低生活费、经济适用房等方面都享有同等的权利或社会保障待遇,是解决进城农民的后顾之忧、稳定已经进城的农民和进一步促进农民进城的有效手段。
在中心镇建设中,社会保障具有特殊意义:n)有助于消除城乡壁查,建立城乡一致的统一的社会保障体系。(2)有助于转移农村剩余劳动力。(3)有助于化解人口老龄化的巨大压力。
6. 5财政压力问题
在中心镇建设中,财政建设是一个重要的环节。目前小城镇财政体制存在的问题,阻碍了中心镇财政作用的发挥。公共财政是国家财政管理体制改革的方向,同时也是中心镇财政管理模式改革的目标。中心镇财政管理体制存在的问题:
第一,现行的中心镇财政是传统的计划经济体制下“生产经营型财政”和“建设型财政”的沿袭。即用于工业、商业和基础设施建设的支出比重较大,用于公共事业方面的支出比重较小。
第二,没有把镇级财政作为相对独立的一级财政来看待。即没有把预算决算权下放给中心镇,由中心镇自行安排预算和决算。预决算决策权仍由上一级政府和财政机构掌握。要想建立一个完善的中心镇财政管理模式,必须从根本上解决上述问题。使“生产经营型财政”和“建设型财政”转变为公共财政。将那些不属于或不可纳入社会公共需要领域的建设性支出项目,逐步从财政支出的范围内退出去。从而保证社会公共需要领域的建设性支出项目的资金供给。
