第七章若干对策和建议
随着国内外发展环境的深刻变化,未来5?10年,我国的新型城镇化面临重大机遇,拥有巨大潜力,并将在推动经济社会转型发展中扮演重要的历史性角色。要提高城镇化质量,走新型城镇化道路客观上要求以人口城镇化为核心、以政策和体制创新为重点,不断有效释放城镇化的内需潜力,促进社会、经济可持续发展。
以下针对新型城镇化背景下中心镇发展面临的若干瓶颈问题提出相应的对策和建议。
7.1就业政策建议
解决当前社会的就业矛盾,关键是解决大量农业剩余劳动力的有效转移,这是解决就业不足矛盾的主要方面。
第一,发挥中心镇作用,培育劳动力就业载体。要加快中心镇建设,选择人口和乡镇企业较集中的中心镇,通过投入一定的中心镇建设引导资金,扶持兴建一批有一定人口规模和产业集聚效应的中心镇,使之成为就近转移农业剩余劳动力的大容量就业载体。
第二,政策引导,扶持劳动密集的第三产业发展。一是政府要适时制定并出台有利中心镇“就业促进”的法规或政策,使各种借施步入规范化、法制化轨道;二是在中心镇经济社会发展过程中,根据中心镇自身的产业特点,积极扶持优势产业的发展;三是要引导和鼓励民营资金参与第三产业尤其是劳动密集型服务业的投资发展上来,并逐步扩大服务市场的开放。
第三,规范劳动力市场,建立城乡统一市场秩序。可以通过一系列有效的政策调整与制度创新,建立城乡统一劳动力市场秩序、创造优良的制度环境。并建立非正规就业部门,提供职业介绍、就业指导、信息咨询等多种促进就业的优良服务。
第四,多元化发展,适当放宽临时性就业。中心镇在发展和建设过程中,可结合周边场地条件、人口集聚特点,安排部分临时性经营场所,如夜市、大排档、二手商品交易等。在划定的区域和时间内,进行适当的经营活动。以包容的心态加强日常管理,既丰富了人们的生活,也增加了部分经营户的收入,更促使外来人员尽快的融入城镇生活。
7.2户籍制度创新
目前一些产业发展的中心镇,流动人口的比例相当高,由于务工收入的增加,在中心镇就业和生活基本解决。但是外来人口和当地人还存在着很大的差别,包括住房、教育、医疗、社会保险、婚姻等许多实现生活中,形成了两个不同的体系。如何使那些长期生活和就业在中心镇的外来人员,能真正的融入到当地人的生活中去,户籍制度的改革是一个很重要的因素。中心镇户籍改革不仅仅是为农民换一张户口本,而是个需要有一系列可行有效的措施相配套。当前的小城镇户籍制度改革之所以难以得到农民的积极响应,在很大程度上是因为与户籍的转换相关联的诸多配套惜施没有跟上,从而使得户籍转换对于农民来说徒具虚名,所以在条件成熟的部分中心镇可以做一些试点。
第一,进一步完善社会保障体系。过去农民向往城市生活,最主要的就是因为城市生活有保障。因此,首先必须解决进城落户人员基本的生存、发展和安居问题。需要进一步完善社会保障体系,凡进城落户的农民,应纳入基本社会保险范畴,应享受当地城镇最低生活保障金,实现农村与中心镇,中心镇与城市间的统一管理。
第二,降低农民进城成本。转为城镇户籍的农民仍存在比较高的实际和机会成本。主要包括:一是失去土地;二是居住成本和孩子就学成本;三是各种各样的机会成本。尤其是在中心镇的周边农村,乡镇企业的发展和便利的经商条件,几乎巳经把城乡的差别填平,有的地方的农民收入还高于城里人。因此,如要吸引农民进城,就必须尽量减轻他们的进城成本。如严格执行有关规定,不收取任何形式的其它费用;建立多层次的住房供应体系,使新进城人员买得起、租得起;可以先保留部分农村土地,享受农民优惠政策等等。
第三,大力推行中心镇社区建设,加强和完善户口登记制度。户口登记是户籍管理制度的基础和重要俎成部分,主要功能是人口的调查统计方面,使户口登记能够如实反映公民的居住状况和城市化水平。把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。当前户籍制度创新的方向是由户口管理向人口管理过渡,人口管理向证件化过渡。
中心镇实行统一的户籍管理,中心镇居民享受统一的就业机会、社会保障、子女就学政策等。建立中心镇数据库,城镇内的人口流动、社会保障、个人信用等各方面打基础。
7. 3 土地制度创新
推进土地制度创新,促进城镇化质量提升。在十八届三中全会中明确提出保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。在中央统一部署的前提下,集体建设用地试点的进程将会很快。包括农业部、国土部、林业部以及相关中农办等相关部门正联合研究试点方案,预计2014年上半年有望出台。
集体土地改革方面,巳经在一些省市进行了试点。比如,重庆、成都创新出土地指标交易的“地票”模式。安徽省发布的一份《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》中提出,农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式依法进行流转,用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设,未来还将建设统一的城乡土地交易市场。《广州市南沙新区条例(草案)》对外征求意见稿,关于“新区规划和土地利用”的问题,首次表示南沙新区可以探索集体建设用地使用的流转机制。杭州、宁波等地实行“土地换股权”模式,在农村土地流转和村办企业建设中,农民可将土地承包权作为资产入股,享受分红。
尽管做了一些尝试,但土地改革困难重重。在农村土地规划利用过程中,农地开发与农民利益之间的矛盾;在城镇化建设中,农业转移人口市民化与其承包土地产权关系及其连带利益之间的矛盾等。这些都是当前农村改革的重点和难占o第一,促进土地流转与还耕。党的十八提出,培育新型农业主体,建立新型农业经营体系是农村土地有序流转的前提条件和根本途径。积极发展规模化农业经营模式,让农业经营者优先购买流转出来的农业用地,促进了农业生产要素的优化集中。另外,部分不具备规模化经营的流转土地,由集体统一征收,用于还耕。在流转与还耕过程中,要保护农户的利益,以市场化的方式进行。
第二,确保同地同价,完善补偿机制。完善征地补偿机制,严格按照同地同价原则,给予农村集体和农民合理补偿,解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。加快建立城乡统一的建设用地市场,对农村集体经营性建设用地通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权的制度。农民还可以以土地持股逬城或以其它参与开发经营的方式,切实保障农民建设用地经营权益。
第三,中心镇统筹土地增值,保障农民利益。浙江省中心镇的发展过程中,普遍存在在用地不足的问题,导致土地价格持续上涨。农民出让承包土地进城后面临着生活成本增加,就业风险高,医疗、教育、养老等负担重等压力,如何保障失去土地的农民的利益? (1)可考虑将部分承包土地通过市场机制的方式流转土地,退出承包地和宅基地,在本地范围内按国家征地政策补助价格或适当提高标准,流转给其他社会人,土地的集体所有性质不变,用途不变,宅基地上房屋及地面设施按质论价后流转。(2)可将部分由政府予以合理的补偿,农民将承包地和宅基地归还村集体,集体土地可以由中心镇统筹管理。开发经营和土地增值获得的资金用于补助那些出现生活困难的农民。(3)边远和经济落后地区农村,可允许不退出承包地和宅基地,将耕地流转给合作社、经营大户,或由农户发展家庭农场,促进农业规模化经营。
促进城乡要素双向互动,协调中心镇发展与新农村建设加快改变长期以来农村向城市单向输入发展要素的局面,在严格限定规模的前提下,允许有条件的地区适度放宽城镇资本及人口进入农村的限制,促进农村建设用地市场发育和完善,增强农村发展活力。同时,通过资金支持、技能培训等多种方式,加快培养新型农民,增强农村对年轻人的吸引力,增强农业发展的人力资源基础,协调促进城镇健康发展和新农村建设。
7. 4社会保障制度创新
中心镇社会保障体系的建设是一项复杂的系统工程。它不同于城市,也不同于农村,应吸取各种经验,并针对自身特点,采取相应的对策。
以社会保险为重点逐步建立社会保障体系。社会保险主要由养老保险、生育及疾病保险和失业保险等内容构成。中心镇脱胎于农村,在社会保障方面不能照搬城市的做法,必须从实际出发,抓住重点逐步完善。(1)应以养老、医疗保险为重点,完善社会保险制度,扩大保险统筹范围,提高抗风险能力。(2)应提高最低生活保障线,保障基本生活。由于经济发展不平衡,城乡居民间的收入差距仍会呈现扩大的趋势,以逐步提高最低生活保障线为主要内容的社会救助制度不仅十分必要,而且随着经济的发展也日益可行。(3)应建立多层次、社会化的福利体系。逐步建立新型的包括老年人、妇女、儿童、残疾人、教育福利、家庭津贴和社区服务在内的社会化、多层次的福利体系。另外镇级到社区化多层次管理,享受多层次福利。
建立规范化、制度化的社会保险基金。筹集社保资金采取由政府可直接划转一定财政资金,还可以接受企业和个人捐增,政府、企业、个人三家共同出资的方式建立保障基金,其中一部分资金用作失业保险,保障失业人员的基本生活。
另外实现居民养老、医疗、基本生活保障等社会化保障。最终实现城乡一体的社会保障体系,解决大量农民进城后社会保障的后顾之忧。
建立科学合理的社会保障管理体制。科学合理的社会保障制度既有利于资金的筹集和使用,也有利于社会保障的健康发展。然而,目前社会保障形成了多头分散管理的格局。社会保障涉及民政、劳动、人事、卫生、工会、保险公司等各部门的工作,因此中心镇应尽快建立相应的机构(如社会保障委员会),统一规划社会保障制度,统一管理。
中心镇的社会保障应充分发挥现有各级民政机构、工会、共青团、妇联以及街道办事处、居委会、村委会中工作人员的积极性,并广泛动员社会上热心公益事业的社团和人士,大力开展青年志愿者活动,形成全社会共同参与、互助互帮的良好氛围,促进中国社会保障事业的顺利发展。
7.5建立公共财政体制
当前情况下,中心镇的建设资金主要不是靠财政,而是来自土地出售,但是增量的土地越来越少,在未来中心镇的发展培育过程中,必须考虑财政资金的支持。公共财政制度的改革根本上是要建立上级政府和中心镇之间合理的财政分享机制,要围绕基本公共服务均等化的公共财政体制的建设来加大各级公共财政对农村地区和小城镇的投入。对于定位于要培育成小城市的中心镇要给予其县级的财政权力。此外,要通过公共财政的引导充分发挥市场在资源配置中间的基础性作用。另外,还可以根据城乡统筹的原则,将城市维护建设税改成城乡维护建设税,从而确保小城镇未来拥有长期稳定的建设资金来源。
建立中心镇公共财政管理模式的建议:(1)建设型财政转变为公共财政,并不意味着公共财政不搞建设。公共财政的财政支出主要用于公共方面。一方面国家立足于满足社会公共需要,直接投资各种基础设施和公用设施。另一方面,国家以政策扶持,贷款贴息等间接投资方式用于培植高效,稳固的财源。(2)社会公共需要并没有一个固定的模式,社会公共需要是不断变化的,在不同时期、不同背景下是有不同需求的。(3)构建富有活力、稳定、规范的县镇间财政管理体制,明确中心镇政府的职能,正确划分县镇两级政府之间的事权范围,合理划分财政分配比例,建立财政预决算制度,使中心镇形成一级独立的财政,优化配置财政资源。
7.6建立中心镇建设投融资平台
中心镇建设是现代化城镇体系建设的重要组成部分,是实现新型城镇化和统筹城乡区域发展的重要战略节点,是产业集聚集约发展的重要平台,是基本公共服务均等化的重要载体。
在中心镇建设过程中,建设资金的缺乏是一直以来存在的问题,除了财政加大资金投入以外,如何有效的引导民间资本投入到中心镇的建设中来也很重要。
从民间资本参与中心镇建设项目的领域来看,主要是产业项目,这是经济利益驱动下的结果。另外,对中心镇建设中需要融资的公共设施建设项目、基础设施建设项目、产业园区建设项目等,通过公开、公平的信息窗口,及时的对社会披露,便进一步减化办事流程和审批程序、实行公开公正的招投标和价格听证制度。因此,需要健全民间资本参与中心镇建设的运作机制,降低民资入市的门槛,减免相关税费,控制项目风险、稳定投资回报,促进中心镇的发展。
另外,积极探索创新投融资模式,引导民间资本投资参与中心镇发展的全方位建设中来。一是,可根据中心镇的情况成立中心镇发展基金。可以参照北京市小城镇发展基金模式,用股权基金的方式,解决中心镇建设的资金瓶颈问题,这种模式可以将政府资本与民间资本联动,以缓解地方政府债务压力。成立中心镇发展基金,政府出资一部分作为种子资金,吸引民间机构出资、撬动银团贷款、拉动投资规模,实现政府引导资金的作用。政府出少量资金,利用金融扛杆募集建设所需资金来推动项目建设,并将项目建成后的收益部分让利给民间资金,达到双盈。在具体项目中,中心镇发展基金可与有实力的市场化运营机构共同组建项目公司,由专业的团队来管理,提高管理效率。
二是,组建和完善中心镇建设融资平台。各中心镇应设立城镇建设投资公司,根据融资对象和资金用途组建相应的公司,如:可成立与国开行对接的经济实体,支持中心镇旧城区改造。成立与农发行对接的公司,支持中心镇公共服务设施和基础设施建设。也可根据项目所厉行业领域设立文化投资集团、城市建设投资集团、水利建设投资集团等。在镇政府主导下,这些投融资平台公司可以吸引民间资本股权投资,带动民间资本参与中心镇建设。对于已经建立地方性融资平台的中心镇,要完善地方性融资平台。围绕壮大融资平台自身实力和保证现金流两大目标,整合分散资源,盘活存量资产,向平台注入能产生现金流的经营性资产,壮大其资本实力,提高其融资能力。根据股权融资、债权融资、夹层融资、项目融资这四种基本融资方式,广泛引进吸收民间资本参与中心镇建设。
三是,加快金融创新,支持民间资本参与中心镇建设。借鉴温州金融改革实验区的一些经验和做法,规范和发展民间金融活动。支持在中心镇设立村镇银行、信用合作组织、小额贷款公司,鼓励银行业金融机构在中心镇设立分支机构或网点,鼓励农民和农村小企业资源发起成立农村资金互助社,由社员民主管理,为入社会昆提供资金支持,从而推动民间资本参与中心镇的建设。另外,鼓励民间资本组建股权投资管理公司,促进股权投资基金的发展,构建多层次股票投资基金体系,要全面落实《浙江省人民政府办公厅关于促进股权投资基金发展的若干意见》,可以鼓励支持民营企业通过上市、集合发债、私募基金、风险投资、金融租赁等多渠道融资,促进中心镇建设。
