第 1 章 绪论
1.1 研究背景。
1.1.1 社会背景。
中国位于亚欧大陆东部和太平洋西岸，地处中亚的中心位置。战略地位重要,是大国利益博弈的必争之地。且邻国众多，周边各国社会制度不同，发展水平各异，各种文化、民族和宗教矛盾集中，现实和潜在的安全隐患众多。从近十余年发生的高技术局部战争来看，战争形态发生了深刻演变，空袭呈现出全新特点，敌人重点打击的目标由原来的建筑与人口逐步转向军事、经济等重点目标。面对新的战争形式，需要编制人防专项规划指导人防建设做出对应的调整。近年来，国家发布了许多重要的人民防空法律政策文件，把人防作为国防的重要组成部分，作为国民经济和社会发展的重要方面，事关国家安全与发展全局。
2014 年底中共中央、国务院、中央军委发布《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发【2014】15 号文件），对人民防空是“国防的重要组成部分，是全民性的防护工作和利国利民的公益事业”的职能重新定位，人民防空事业建设面临新的发展机遇，文件明确要求城市政府“组织编制城市平战综合防护规划和人民防空规划”，并注重城乡规划、专项规划的统筹衔接。
文件同时要求：“必须站在国家安全和发展战略全局高度，进一步增强国防意识和忧患意识，全面加强人民防空建设，以实现党在新时期的强军目标”。
2016 年 5 月，在第七次全国人民防空会议上，***总书记指示要把人防工程建设作为国家大事。作为长期的战略，我国人防事业面临着新的发展机遇。1.1.2 国外城市人防工程建设（1）国外城市人防工程建设现状。
目前世界上已有 110 多个国家和地区实行了民防体制。据国外公开资料，美国目前修建的民防工程可容纳全国总人口的 60%。前苏联修建的民防工程可容纳全国总人口的 68%。瑞士、瑞典的民防工程可容纳 85%以上人口。以色列的民防工程，可容纳全国 100%的人口。
① 德国：4 种民防工程重视“平战结合”。
德国是一个历史上经历过很多战争的国家，所以对民防工程的“平战结合”功能更加重视，地铁、隧道、地下综合管廊、地下仓库等各种类型的民防设施遍布全国。
② 日本：突出特点是地下街。
日本政府计划建设地下城市，实现人防工程的地下网络化。
③ 瑞典：政府建造民防工程。
瑞典规定由政府建造一些地下掩蔽工程。同时规定新建或扩建楼房需按照政府的指定建造防空地下室，用来纳所服务区域的所有人员。
④ 瑞士：大山囤物，充分利用。
瑞士按照民防建设规划，规定所有的掩体都必须有防冲击波、化学武器和核武器的功能。
⑤ 新加坡：可由私人自由支配。
新加坡民防掩蔽工程建设目标是为每个公民提供掩蔽场所。
（2） 发展趋势。
目前国外民防工程建设的发展趋势有以下四个方面：
①民防工程建设与地下空间开发相结合，主体是修建以家庭为单位的人员掩蔽部。
②民防工程与地下交通建设相结合，连成网状的地下空间结构。
③民防工程与城市能源、通讯等生命线工程建设相结合。
④民防工程重视防辐射、防电磁脉冲和防精确打击的研究，与反恐防恐建筑加固相结合，重视重要经济目标防护的技术研究。
1.1.3 国内城市人防工程建设及相关理论。
（1）建设历史。
中国的人防工程建设始于 1932 年，抗日战争时期,重庆修建了大量的防空洞。中华人民共和国成立后,中国依然面临战争的危险, 1950 年 10 月中央人民防空筹备委员会成立， 1951 年，中央人民政府成立人民防空委员会。1953 年召开的全国人防会议，确定了“长期准备、重点建设”的方针，我国人防系统初步建立。
1972 年，全国各地掀起人防建设高潮。在此阶段，人防建设突出其防御特点、粗放发展，人防经费为中央政府预算和地方政府预算，人防建设极少考虑经济价值。1978 年召开第三次全国人民防空会议，由单一的注重战备效益转向注重战备、经济、社会效益兼顾。1984 年，国务院、中央军委颁发《中华人民共和国人民防空条例》，确立了人民防空必须贯彻执行“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的建设方针。1996 年颁布的《中华人民共和国人民防空法》，确定了“长期准备，重点建设，平战结合”的人防建设方针。
我国的人防工程规划起步于上世纪八十年代，1986 年提出人防部门要参与制定城市规划，1988 年国家人民防空委员会、建设部联合颁发《人民防空建设与城市建设相结合规划编制办法》。2003 年 12 月，政府提出编制城市人防工程专项规划的要求。目前我国大部分地级以上城市均编制完成了人防工程规划，部分城市的县区级人防工程规划也已编制完成。东部地区的部分城市，如南京、苏州、杭州等已根据城市总体规划的修编，完成了第二轮人防工程专项规划的编制。对人防工程建设起到了很大的指导作用，有利的加快了人防工程的建设速度。
（2）人防工程的分类。
1、按构筑方式。
①明挖工程。（单建掘开式、附建式）②暗挖工程。（地道式工程、坑道式工程）2、按使用功能。指挥通信工程、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程。
①指挥通信工程即人防指挥所，分为四个等级。市指挥工程、区（县）指挥工程、街道指挥工程与人员掩蔽工程合建。
②医疗救护工程：三个等级。一等为中心医院，二等为急救医院，三等为救护站。
③防空专业队工程：共八种，抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输、伪装④人员掩蔽工程，一等人员和二等人员。
⑤配套工程：区域电站、区域供水站、人防物资库、人防汽车库、食品站、生产车间、疏散干（通）道，警报站、核生化监测中心。
3、按防护特性。
甲类：战时能抵御预定的核武器、常规武器和生化武器。
乙类：战时能抵御预定的常规武器和生化武器。
（3）当前城市人防工程规划的理念。
1、城市人防工程规划与相关规划的结合。
编制城市人防工程规划除了需符合其一般性要求之外，还需要与其相关规划相结合。与总体规划相结合，体现总体规划中的发展导向，专项指标。与现状人防工程设施相结合来进行远期规划，体现规划的可行性，合理性。还要与城市的行政区划分相结合，进行人防的防护片区规划。与城市综合防灾规划相结合，进行应急避难场所的规划。与城市的地形地貌结合进行人防工程建设规划。
2、城市人防工程规划是协调城市各类关系的综合性规划。
城市人防工程规划不仅仅是工程规划，而是对战时各类关系的系统行为，涉及到城市的空间、时间和地域的规划，依附于城市的建设与发展，是连续、动态的过程，而且延伸到经济活动、心理行为等，编制规划时要考虑规划指标的经济性、连续性和社会性。
3、城市人防工程规划与城市地下空间的开发建设相结合。
城市地下空间的开发利用应结合人防工程建设，使其具备平战功能，加强地下工程的平战转换研究，提升地下工程的防护能力。同时遵从地上地下一体化设计的原则，使地下空间网络化。从而提升城市的综合防灾能力。
1.1.4 问题的提出。
城市人防工程规划是城市总体规划的专项规划，它能够更加有效的组织、指导人防工程建设，保障人防工程建设有重点、有计划的实施，完善配套设施[1]。
这种规划集专业性、综合性和可操作性于一体。目前很多城市编制了城市人防工程规划，但是存在以下一些问题。
(1)人防工程规划的指导规范较少，人防工程的布局原则、指标不统一。目前编制人防工程规划可参考的规范只有《城市居住区人民防空工程规划规范》（GB50808-2013）,《防灾避难场所规划规范》(GB51143-2015)。没有一种规范可以涵盖人防工程规划中需要指导的所有内容，其中还有一些关于布局的原则、指标各家意见不统一。
(2)人防工程建设量的需求预测计算方法不明确。目前人防工程需求预测主要是参考《人民防空工程战术技术要求》、《人民防空工程设计规范》、《城市居住区人民防空工程规划规范》等人防文件，同时借鉴人防工程设计实践经验，所以计算方法差别较大，缺少严谨的推究。
(3)目前人防工程规划中关于各类用地配建人防工程的指标比例不明确，缺乏配建比例控制引导，缺乏各工程之间的连通控制引导。大城市和中小城市由于人口密度、城市体量、战略位置及设防标准不同，城市人防工程规划中应有不同的侧重，而目前相关规划不分析差异性，各类城市千篇一律。
1.2 研究的目的与意义。
（1）完善的城市防护体系建立的重要性。
建设完善的人防工程可以使国家提高生存能力和保存战争实力。当今世界，几乎所有国家都将建设人防工程作为本国经济建设和国防建设的重要组成部分。城市人民防空规划是对一定时期内城市总体的防护要求，重点是对人防设施建设发展的目标和计划作出的全面部署，它确定了规划时期内城市人防发展水平、建设重点、布局和步骤等，是搞好城市人防建设、增强城市防护能力的主要保证，它可以保证城市人防建设有重点、有秩序、合理发展，避免建设和作用的随意性、不均衡性，减少浪费，提高利用率；可以保证城市基础设施和重点目标防护有计划实施，依法建设、使用和管理；可以保证人防建设与城市建设特别是城市地下空间开发基本保持同步，协调发展等等。
（2）引导规划师及相关部门对不同级别城市区别对待，并在具体的人防建设实践中灵活运用。
城市级别不同，对人防的设防要求不同，防护指标及难度不同，目前大城市人防设施建设相对完善，组织指挥制度更加合理，但是由于人口密度大、土地资源紧张，绿地面积少，交通拥堵、环境污染严重，对防空防灾一体化，城市立体空间的网络化等要求更高。而中小城市自然资源更加丰富，各类社会关系更好协调，但是在人防基础设施建设及管理经验方面较匮乏。通过各类城市人防工程规划内容及控制标准的不同，体现这种差异性，更合理的建立城市的防护体系，更好的协调城市建设的总体发展。
1.3.1 研究方法。
本文运用理论和实践经验相结合的方法，通过查阅学习相关的文献资料，以及根据在从事人防工程设计和城市人防工程规划的工作过程中的经验总结，梳理出理论脉络，并进行分析归纳理论知识，结合具体的实践经验，得出相应的研究成果。
（1）理论研究：在论文的研究过程中查阅大量与城市防护体系相关的文献资料、政策法规、规范规定以及前人的经验总结，对理论进行归纳总结，对规模不同的各类城市编制重点的不同进行对比分析，对数据的确定方法进行较深入的分析、计算和推理。
（2）案例分析：通过对平舆县的城市人防工程规划的编制，直观的描述了城市的防护体系建立。
1.3.2 论文框架。
1.3 研究方法和论文框架。
