第 5 章 苏州市乡村旅游发展中政府角色的再定位
2016 中央在 1 号文件中明确提出"大力发展休闲农业和乡村旅游",突出了乡村旅游的地位，未来乡村旅游发展潜力巨大。苏州乡村旅游的发展虽然初现成效，但还存在一些不足，这与政府角色定位关系密切。在此形势下，迫切需要政府明确自身定位，结合乡村旅游实际发展情况，推动乡村旅游公共管理体制转型，积极主动的加大公共服务的供给，协调相关部门利益，调动全社会的积极性，以此为苏州市乡村旅游业加速发展提供强有力的支持。
5.1 管理体制转型的推动者。
新形势下，面对旅游环境不断变化，苏州政府应该不断推进行旅游行业政管理体制改革，通过理顺内部管理职能，加强自身建设和提高行业管理水平，切实把一个完善且健全的旅游行业的管理机制构建起来，提高整个行业管理人员的积极性，只有这样，整个区域的乡村旅游管理水平才可以提升。
5.1.1 理顺内部人才管理机制。
人才是第一生产力，合适的人在合适的岗位才能够发挥最大作用。乡村旅游规划和发展涉及很多因素，需要多部门的沟通和协调，旅游主管部门要合理调配适合乡村旅游发展的管理人员。同时，乡村旅游条线管理人员的积极性决定了其职能的发挥和服务的提供，直接影响该区域乡村旅游管理水平。各条线的旅游主管部门要积极优化人才选拔机制，积极转变其管理理念，通过创建省市青年文明号等各种活动，来调动全体管理人员的积极性，推动行业管理人才队伍的建设。
5.1.2 完善乡村旅游标准化体系。
旅游标准化体系建设对于规范整个行业发展具有重要的作用，也是政府发挥管理职能的重要体现。苏州政府是较早推进旅游标准化体系建设的，但是由于乡村旅游的特殊性，很多规范不能适用于乡村旅游，乡村旅游旅游行业的服务质量、卫生条件、以及特色保留等要素都没有在标准化建设中统一规范，给乡村旅游发展带来了很多管理上的问题。乡村旅游标准化建设是有效有效推进乡村旅游健康发展的必经之路，苏州旅游主管部门应该充分考虑乡村旅游实际，建立与乡村旅游发展相匹配的乡村旅游标准化体系。标准起草可从镇、村、农户多个层面着手，在农家乐、民宿等项目上首先建立起完善科学、统一的行业发展标准，通过标杆引领、行业指导为乡村旅游健康发展创造良好的经营环境。
苏州市乡村旅游行业的标准化制定，要积极和涉及乡村旅游管理的职能部门沟通，将乡村旅游行业涉及的相关部门都纳入到旅游行业的标准化制定的考量当中，通过多部门沟通合作，共同制定涵盖乡村旅游行业餐饮、住宿、购物、娱乐等多个方面的科学标准化方案，为苏州市乡村旅游行业的服务建立科学化标准，提升乡村旅游行业的服务质量，促进乡村旅游行业的健康发展。
5.1.3 发挥行业协会的作用。
目前苏州政府虽然已经建立了旅游行业协会，但由于人员、资金不足等原因，协会并未能充分发挥作用。政府作为公共资源的拥有者，理应促进促进社会资源的最大效能利用。但是，由于政府存在的专业性不足，加上他们本身存在的职能偏向性和利益的趋势，在进行公共决策的时候，无法做到民主科学，最终导致政府公共资源分配置时有失均衡，严重影响了市场竞争的公平性。因此。构建一支高素质的行业协会队伍势在必行。政府要积极探讨人才、资金等各方面提供扶持政策，充分发挥其调节市场主体、政府与企业关系的中介作用，最终使得政府角色回归本位。
5.2 产业发展的促进者。
5.2.1 完善乡村旅游产业发展规划。
规划对于引导产业发展，形成品牌优势发挥着重要作用，随着乡村旅游业的发展，政府越来越认识到乡村旅游发展规划的重要性。近年来乡村旅游发展迅猛，新的业态不断涌现，尽管苏州政府已经编制了乡村旅游的发展规划并出台了一系列乡村旅游管理办法和标准，然而很多内容已经远远跟不上产业发展的需要。比如，民宿近几年作为新生事物在苏州发展迅猛，而当初编制的乡村旅游规划还仅仅停留在农家乐阶段，并没有对民宿的论述，乡村旅游的规划与新农村的建设规划以及土地利用规划等等一系列问题没有进行有机的整合，这系列的问题都将是乡村旅游健康有序发展的制度障碍。对于苏州政府来讲，必须要不断完善乡村旅游规划，以此适应乡村旅游业态变化的形势需要。同时，与之相关、配套的各种专项制度，如旅游集散体系建设、旅游市场推广、旅游人才培养等各种规划也要健全。
5.2.2 加大政策支持力度。
政策是政府行使职能中的重要手段，制定政策之前应该对市场环境有充分了解，对当前存在的问题提出相应的政策，只有对症下药，才能够起到政策的效果。
在目前苏州乡村旅游发展中，存在着投资不足，融资渠道不完善，这个问题需要政府作为主导，然后企业、个人参与其中，才能够妥善解决。
苏州政府作为管理者，应该从四个方面着手解决投资问题。第一，增加乡村旅游的投资预算。随着经济的飞速发展，物价飞涨，人们对乡村旅游的要求也越来越高，之前投入的资金已经不再满足当下的发展需求。所以苏州政府应该充分调研市场需求，根据当下经济发展需要，适当增加投入资金。第二，争取专项资金。苏州政府作为地级市，财力有限，所以可以向更高层面的政府资金支持。在争取的过程中，把最具竞争力的乡村，把最美的自然环境，最悠久的文化历史展现出来，塑造好的品牌形象，争取专项资金扶持。第三，争取金融机构的支持。
金融机构作为信贷的主要来源，有优厚的财源资本。它们可以为乡村旅游项目提供贷款支持，这样不仅能够带动乡村旅游的发展，还能够促进金融机构的发展。
第四，吸引社会资本参与其中。虽然政府在这个过程中作为主导者，但也不能忽视民间的力量。应该加强与优秀民间资本合作，把项目运作尽量市场化，开放渠道，充分竞争，选择最优秀的运作者。通过这种方式可以充分调动民间积极性，有助于乡村旅游的健康发展。
5.3 乡村旅游的公共产品提供者。
乡村旅游资源的特征是非竞争性和非排他性，而且并不能阻止他人使用消费，所以市场不会主动提供这样的产品，在这种情况下只能依赖政府去弥补市场存在的缺陷。需要承担起公共产品的供给角色，让每个乡村旅游从业者和游客都从中受益。
5.3.1 夯实基础设施建设。
基础设施是发展乡村旅游的基础，随着乡村游的兴起，基础设施的承载能力是否适应乡村旅游的发展成为影响乡村旅游项目能否做大做强的重要因素。在苏州的很多乡村旅游点还存在着停车场不够、卫生设施缺乏的现象，这严重影响了游客对乡村游的体验度，也不利于苏州市打响乡村旅游品牌。政府必须加大资金投入力度，加大对乡村基础设施的投入，建立与乡村旅游点环境、特色相协调的基础设施，更好的满足游客的需求。
5.3.2 强化乡村旅游品牌推广工作。
品牌推广是乡村旅游发展的重要一环，是能否吸引游客的关键因素。最初人们对乡村都是不了解的，良好的宣传可以吸引更多游客，并且每个当地的旅游相关从业者都会受到有益的影响，并且每个人都无法影响他们从营销宣传中受益，具有公共产品的性质，需要政府发挥主导作用。在乡村旅游中，品牌营销者职能的发挥，并非要求政府进行市场活动的干预，而是应该作为一个主要推动者，将乡村旅游地、旅游特色、旅游资源以及发展优势等等向社会进行营销，从而形成整体宣传的效果。苏州政府在品牌推广的过程中应该做到以下三点：
1、构建乡村旅游政府营销机构。不管是旅游目的地的形象宣传，还是旅游品牌的推广，他们都离不开政府的智慧与营销技巧。这种技巧性的营销方式，如果仅仅依靠一个人或者由政府的宣传部门来独立完成，那必然是无法实现的。这就要求政府要打造一直具有很强专业性的高品质队伍。值得注意的是，政府营销机构，并非值得是由政府全权包揽一切营销策划工作，而是由政府进行统筹，策划等工作，可以交由专门的营销策划公司来进行，通过极富创意的广告，借助专业化策划团队来最终实现。
2、开展乡村旅游目的地营销。旅游目的地营销工作，要求政府借助新媒体、电视以及网络等途径，充分的把苏州市乡村旅游地的功能、特色、旅游景点、交通路线以及娱乐场所等等推广出去。在这个过程中，把苏州市乡村旅游的所有资源进行系统的分门别类，针对每个类别设计不同的标志，形成一个苏州独有的乡村旅游概念框架，把整个苏州乡村都统一的展现在游客面前。
3、建立游客为导向的营销策略。进一步突出游客满意度导向，在乡村旅游品牌营销中对特色旅游产品要进行内涵挖掘，满足多层次不同群体的旅游消费需求，让游客真正从乡村旅游中获得精神享受。此外，要把旅游服务理念融入到品牌营销中，旅游业可以说牵一发而动全身，搞好乡村旅游业不能仅仅局限于景点打造、线路设计等，而是需要全方位的服务，只有把产品和服务理念相融合的旅游产品才能真正打动游客。
5.3.3 构建高水平的公共服务体系。
政府在乡村旅游中除了要做好一个管理者，还要做一个充当好服务者角色。
公共服务体系的构建，是提高游客满意度的一个重要载体。当下经济水平不断提高，游客给予乡村旅游越来越高的期望，这对乡村旅游公共服务体系的构建提出了更高的要求。苏州政府可以从公共服务平台的构建、专业人才的培养入手、游客保障体系的建设等环节着手，不断加强公共服务体系建设。
1、推进公共服务点建设。乡村旅游点公共服务设施差，服务水平低长期以来一直是制约苏州乡村旅游发展的一个关键因素。政府必须从乡村旅游发展的前景出发调动一切旅游信息服务的手段，在游客较多的乡村旅游目的地周围，搭建公共服务点，从而为游客提供便捷的信息咨询、WIFI等多种服务，将吴中区太湖驿站这样的公共服务点典范在全市重要乡村旅游点推广，让公共服务满足游客需求的同时，还承担管理、宣传的作用。
2、专注培养专业人才。在乡村旅游快速发展、新业态新模式层出不穷的今天，苏州各类乡村旅游专业人才缺口较大，特别是打造苏州乡村旅游品牌方面的人才更是缺乏，苏州乡村旅游发展正面临着较大的人才瓶颈。政府一方面要继续落实"姑苏旅游人才计划",加大引进人才的优惠措施。另一方面加强本土乡村旅游人才的培养，引进一支懂经营、善管理又热心苏州乡村旅游事业发展的人才，不断完善人才保障机制，在薪酬等方面加大投入力度，为苏州乡村旅游业的发展提供强有力的保障。另一方面，政府要在现有的人才基础上进行培育，选拔在乡村旅游方面具有潜力的人才，并针对他们不同的特长进行统一培训。
3、建立游客保障体系。乡村旅游不同于城市旅游，监管体系比较薄弱，政府对乡村旅游领域的监管是解决乡村旅游市场失灵的有效途径。政府部门要尽快建立直接来自游客的消费评价大数据系统，加快旅游诚信体系建设，探索以信用管理为基础的乡村旅游行业监管新模式。政府通过完善各种乡村旅游法规、政策来加强对旅游行业管理及旅游市场的监管，切实维护游客权益，营造出诚信的旅游从业环境，促进苏州市乡村旅游有序健康发展。同时，政府要建立乡村旅游的应急救援体系，督促乡村旅游点定期开展应急安全救援的模拟练习，提高应对旅游突发事件的能力，完善旅游企业的相关安全配套设施，提升乡村旅游从业者遇到紧急事件的处置能力，保障乡村旅游游客的人身安全，提供更好的旅游服务。
5.4 相关利益的协调者。
乡村旅游发展不仅涉及不同职能部门的管理权限、多种投资主体的利益，还涉及到农户的切身利益，处理不好上述关系，将会影响整个乡村旅游产业的可持续发展。政府作为公共管理者，应充分发挥其主导作用，当好"掌舵者",主动厘清不同部门间的职能关系，积极协调市场主体利益关系，促进乡村旅游产业的良性发展。
5.4.1 建立统一的部门协调机构。
全域旅游时代的到来意味着抓旅游不再是一个部门的工作。现在游客的投诉不像过去投诉具体乡村旅游餐饮、住宿服务不好，而是在投诉整个城市的问题。
所以政府一定要牢固树立"城市即旅游，旅游即生活"的大旅游概念，全面推进旅游管理模式的改变，长期以来旅游相关的很多职能分属于不同部门，部门间各自为政、相互推诿的局面无法让政府在决策、执行方面形成合力，这势必会影响乡村旅游向更高层次的发展。政府应该从乡村旅游的大发展出发，成立苏州市乡村旅游发展综合协调委员会，将财政、发改、财政、国土、规划、国土、交通、文化、税务、公安、工商、等部门纳入领导成员单位，将过去分散的行政、人力、自然、市场、资本等资源有机地整合起来，定期召开成员会议，统一部署，有效解决乡村旅游管理中的职能交叉、条块分割、责权脱节等突出问题。
5.4.2 营造公平的竞争环境。
乡村旅游中存在多种利益分配主体，缺乏公平的利益分配机制，乡村旅游就不能获得协调发展。就投资主体来说，乡村旅游的投资主体有民间合伙企业、旅游公司、旅游发展集团等，这些企业主体有些是外来资本，有些甚至是政府直接参与投资，由于掌握社会资源的不同，造成了他们在市场竞争中处于不平等的地位，严重影响了一部分企业的积极性。因此政府应该规范招商引资制度，充分拓展资金渠道参与苏州乡村旅游项目的开发，为经营者创造公平的竞争环境。只有利益分配机制协调了，乡村旅游产业才能健康发展。
5.4.3 充分调动农户的积极性。
在招商引资的驱动下，政府、企业往往在项目开发的利益分配中处在强势地位，容易引发寻租行为。各级旅游主管部门要在鼓励各类企业开发乡村旅游资源的同时充分考虑农户的利益，通过完善补偿机制、提供就业机会等手段保障农户的权益，要以吴中区东山镇杨湾西巷民宿发展中形成的利益共享机制为典型，让农户成为乡村旅游发展的主体，达到乡村旅游发展与农民致富的双赢局面。
具体从层级管理看，市级旅游主管部门需要及时出台适应乡村旅游新业态发展的规划指导性文件；区级政府要做好基础设施开发和乡村旅游区域规划方案，助推乡村旅游向纵深发展；镇政府主动协调好旅游公司、村集体及相关参与者关系；村集体要调动农户积极性，注意利益均衡分配，以此形成良好的利益协调机制，保障乡村旅游健康持续发展。
