第二章 我国小城镇的发展
2.1 基本概念的界定
2.1.1 城市、城镇的内涵
城市是由“城”和“市”组合而成。“城”即是用城墙等围起来的区域，其作用是为了防卫。在具体区域中进行交易的场所我们称之为“市”,当交易的时间和地点较为固定时，就形成了集市[20].经济学家称城市是在特定空间范围内的各种经济市场，包括住房、交通、土地等组成的网络系统。
社会学家把城市定义为人口较多，密集居住且具有市场功能的社会组织形式。而按照地理学家所指的城市是指交通方便，环境相对优越，住有一定人群和服务的聚落。“镇”的设立在“市”之后，“镇”最初的主要职能为军事。到宋代以后，镇的军事职能开始减弱，贸易职能得到加强，便逐步发展成为介于城市和乡村之间的贸易中心。建国以后，“镇”被定义为：位于“城市之尾、乡村之头”,连接城市和农村的政治、经济、文化的中间地带[21].
总体而言，城市和城镇既相互联系又略有区别。通常我们所说的城市即大中小城市，而城镇既包括城市，又包括镇。故本文认为城镇大于城市且更侧重于镇。
2.1.2 城市化与城镇化
将城市化和城镇化这两个概念区分起来相当困难，在当今的学术界，大部分学者认为城市化和城镇化是相通的，二者只是“ Urbanization”这一英文单词的不同译法。在过去的研究中，城市化这个概念被广泛使用，而城镇化似乎更受当今学者们的青睐。
有学者认为，英文 Urban （城市）是和 Rural（农村）相对的，故 Urban Place（城镇地区）包括 city（城市）和 Town（城镇），是将农村居民点排除在外的，镇及镇以上的各级居民点。中国由于人口众多，和世界上别的国家对“镇”及“市”的规模划分标准不一。我国镇的规模便可与国外小城市相当，人口在向“city”迁移的同时，也向“Town”集聚，所以中国大部分学者认为中国的城市化与国外及一般而言的城市化有所差别，把 Urbanization 译成“城镇化” 可能更全面[22].现今，我国的相关文献中大都采用城镇化一词，本文认为，城镇化和城市化本质上其基本内涵是一致的。即可概括为由农业人口向非农业人口转移、农村地域向城市地域转化、农业活动向非农业活动转变的过程。简言之，它不但是在不同的城市环境下，非农业人口和非农业活动地理集中的过程，也是城市价值观念、城市生活方式在农村的地理扩散过程。
2.1.3 小城镇的内涵
基于目前我国的城乡的划分标准及发展现状，我国现有的城乡居民体系可概括为以下五类：一是城市体系，按规模可分为大、中、小城市。二是县级镇，县政府所在地的建制镇和大中城市郊区的卫星城镇。三是实行镇管村体制的建制镇，一般由集镇发展而来。四是非建制镇对应的集镇，一般是通过集市发展形成的用于特定地域范围内的经济、文化和生活服务中心。五是乡村。所以，从组成形态的角度分析小城镇的概念，国内有以下几种观点（见表 2.1）：
学术界虽然对于小城镇的定义有所不同，但均有一个共同点：即小城镇是介于城乡之间，区别于大中城市和乡村的居民聚落。本文认为，上述第二观点对小城镇的界定更能全面的体现我国现代城镇化的发展进程，故本文研究的对象和内容是包括县级镇、建制镇和集镇在内的小城镇。
2.2 我国小城镇的发展历程
我国小城镇全面发展是在新中国成立后，按其发展历程可分为四个不同的发展时期（见图 2.1），即 1949 至 1957 年的恢复与调整时期；1958 至 1976 年小城镇停滞时期；1979-1999 年是中国小城镇快速恢复、发展时期；2000 年至 2010 年小城镇质量提升期；2010 年至今为新型城镇化时期。
（1）1949 至 1957 年小城镇的恢复与调整时期
新中国成立后，百废待兴。国家根据生产力布局要求，对原有城镇体系做了调整，将 136 个城市作为国家重要工业基地。同时，在农村实行了一系列促进农村经济发展的政策，以推动小城镇尤其是集镇较快的恢复和发展。据统计，1949 年至 1954 年我国建制镇年均增长 30%[31].
1955 年国家明确了镇是由县、自治县统筹管理的行政单位，并规定了设置镇的标准。根据此镇设置的规模及范围，各地对原有的镇进行了清理，撤销了一些不符合条件的镇，到 1955 年到 1958 年我国建制镇数量下降了 866 个[23].
（2）1958 至 1976 年小城镇萎缩时期
大跃进时期，城市工业盲目发展，农村劳动力融入城市，加上自然灾害，城镇人口膨胀超过当时农业的承载力，于是 1963 年国务院发布了新的市镇建制标准，并对各地的建制镇进行整顿和压缩。1962 年底至 1965 年全国建制镇建设了约 2219 个[24].文化大革命十年的动乱时期，小城镇中的个体商业和集市贸易遭到沉重打击，出现城市工业停滞的逆城镇化的现象。1978 年底，全国建设镇仅有 2173 个，小城镇建设进入低谷时期[25].
（3）1979-1999 年是中国小城镇数量的快速扩张时期
1980 年全国城市规划会议上提出了新的城市发展方针，即不再追求大城市规模，要与中等城市协调发展，并强调把小城镇作为发展重点[26].自此，中国的小城镇发展便开始了快速成长。随后，1984 年国务院对建制镇的标准进行了修订，放宽了设镇标准，建制镇由 1983 年的 2968 个迅速增加到 1984 年的 7186 个。之后至 1999 年，国家鼓励发展二、三产业，农业剩余劳动力进入了全方位的大规模的转移新阶段，中西部地区的乡镇企业也在东部地区发展的基础上迅速展开。
（4）2000 年 2010 年小城镇质量全面提升期
20 世纪八十年代小城镇的迅速扩张带来了小城镇建设新的问题。小城镇规划不合理，土地资源浪费，基础设施配套不齐，管理机制不健全等问题引起重视。国家于 2000年发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，为小城镇的发展指明了正确的道路，强调小城镇不能只注重规模的扩大，数量的提高，而是向着提高小城镇质量的方向逐步发展[27].
（5）2010 年至今新型城镇化时期
具有中国特色的城镇发展要求给出了新型城镇化的雏形，该概念在十六大报告中被提出，称大中城市与小城镇的统筹发展为新型城镇化的最初含义。2010 年国家正式将新型城镇化的概念变为行动，提出城乡互助协调发展、数量增长向质量提高转变、低能耗发展、低环境冲击等城镇发展方向。2014 年国家颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出了我国走特色新型城镇化道路及全面提高城镇化质量的新要求。并强调控制小城镇数量、提高质量，节约用地、体现特色发展目标[2].
2.3 我国小城镇建设面临的生态环境问题
从生态学的角度看，小城镇是个复合体系，它包括自然、经济、社会三个子系统（见图 2.2），其中，处于核心地位的是经济系统；社会子系统是在城镇化进程中为小城镇提供智力和精神来源；而小城镇生存和发展的物质基础便是自然生态系统，它是小城镇的发展起着重要支撑，并肩负着容纳及净化人类生存环境的使命[28].
小城镇存在于自然环境之中，其发展受制于周围自然环境条件的影响。相对自然村落而言，小城镇对自然环境的改造能力及影响力会更强、更广，小城镇生态系统更脆弱。人类为了自身的生存和发展，将大量的人工设施附加在自然环境之上，人为地改变了小城镇生态系统。如人工化土壤（混凝土、沥青）、人工化水系，还包含城市热岛、逆温层、雾霾等人工化气候。正是这种人工化的城镇生态系统在小城镇运转进程中带来了环境的变化，改变了自然调节机制，产生了一系列的生态环境问题。
2.3.1 土地资源浪费，土壤受到污染
小城镇是农村地区的中心，具有带动农村城镇化和支撑农业发展的双重功能，其主要用地为农业用地，所以，如何调节小城镇建设和保护耕地这一矛盾是个难题。而小城镇建设规模的越大，这一矛盾越突出[29].在小城镇发展初期，多数地方在一味求大求全，无规划地向外延伸，甚至舍弃原来的集镇，再征地进行新的开发，这样便导致小城镇占用面积很大。与大中小城市相比，建设镇的人均建设面积是大中城市的 2.5倍左右[23]（见图 2.3 ），而县城镇建成区面积增加的更快，2001 年至 2008 年建成区平均面积增加了 44%（图 2.4）。这些数据表明，我国土地资源被严重浪费，人地矛盾日益凸显。
其次，累积的固体废弃物不断为小城镇自然环境增加压力。居民生产生活产生的有机垃圾、无机垃圾和废弃物，不仅占用土地，影响城镇市容，又威胁着人类健康。垃圾中的有害物质也污染着小城镇的地下水资源。
2.3.2 水环境问题严重
（1）地下水位下降
城镇化过程中，随着建筑密度增大、排水系统及地下建筑物的增多，小城镇规划严重影响了雨水向土壤的渗透能力，而且地下水的开挖严重超标，使地下水位失去平衡，进而引起地面沉降的现象。同时沉降界面向周围四周扩散，致使区域沉降漏斗产生，沉降区的分布范围便随着地面沉降程度的加大而增加。此外，地面沉降还会引起地面标高的缺失、河道抗洪能力变低、海水倒灌等，增大了洪水和风暴潮发生的概率；还会致使道路断裂、房屋倒塌、地下管线破裂而造成漏电、漏气等事故（见图 2.5）。
（2）水环境污染严重
水资源总量是来自降水汇聚的地表水和地下产水组成的[30].在小城镇建设中，许多小城镇所在范围的地表水均受到不同等级的污染。大部分城镇没有设置整体的排水管网，污水收集环节薄弱，多数城镇还是清污合流，其生活污水和工业废水多数都未经处理就排入水体，严重污染地下水，给城镇水环境带来巨大压力。同时，无法消纳的垃圾使小城镇周围水系丧失了降解排污能力，有的水体还产生了变质。不少地区地下水开采大大超出指标，水中的氟、铁含量超过国家饮用水标准，危害人们的正常生活及身体健康。
（3）水资源短缺、洪涝灾害严重
我国水资源总量虽然位居世界第四位，但根据 2009 年统计，我国人均水资源仅为世界人均占有量的 1/4[31].从我国水资源地域分布看，我国水资源主要集中在南方，而华北地区水资源仅占全国的 7.2%（见表 2.2）。西北地区人均用水量、农田灌溉用水量也远低于全国平均水平，如南方地区的浙江、福建等地，县城镇人均供水量在 87立方米/人，而北方的陕西、甘肃等地人均供水量还不足 40 立方米[23]（见表 2.3）。同时，我国南方地区常年汛期一般出现在 5-8 月，这期间的降水量约占全年的 60%,而其中 2/3 的水量以废水的形式排入海洋，在自此过程中不乏洪涝现象；而华北、西北和东北地区年降水量集中在 6-9 月份，占全年降水的 70%左右，且每次降雨多为较大暴雨，极易造成洪涝灾害。
2.3.3 规划理念落后，基础设施差
城镇规划作为小城镇建设的基础，其理念必须结合城镇的发展目标，超前规划小城镇建设。城市病的出现多是由于缺乏合理规划，或规划与需求脱节，基础设施承载力低导致的大拆大建、二次拆迁、重复建设问题。
2.4 我国小城镇发展的新要求
2.4.1 小城镇可持续发展之路
随着人们对资源、环境、人口认识的提高，可持续发展的概念也提到了一个新的高度。《我们共同的未来》中指出可持续发展即为我们当代人在寻求发展获得需求的同时不能以阻碍后代人需求及发展为代价。可持续发展追求人与自然的和谐共处，在强调社会、经济发展的同时，考虑资源、环境的承载力，强调将可持续发展理念融入城镇规划建设，把提高居民的社会环境、生活环境及工作环境作为城镇发展的主题。
2.4.2 理性增长（Smart Growth）理念
理性增长理论是上世纪 80 年代美国规划界为应对城市无序扩张发展所提出的一种新的城市发展模式。该理论是在高效利用土地的基础上控制城市扩张带来的社会阶层分割、基础设施重复建设、交通阻塞、资源浪费、环境污染等城市问题。理性增长理念强调社会、经济和环境可持续的共同发展，强调改造现有社区和利用现有设施，将居民居住的适宜性与发展相联系，是一种服务于城乡协调发展的紧凑、集中、高效的规划开发模式[32].
理性增长理念包括十项基本原则：混合使用土地；紧凑的建筑结构及布局设计；创建可步行的社区；培育有地域特色的社区；创造多种住房选择机会；构建以交通为导向的住区，给出多样化的交通选择方式；创建有吸引力的特色社区；强调保留农田、绿地及开放空间；公众参与，多方协作制定开发决策；保证开发决策的预见性、公正性和可持续性[33].
与传统的规划开发模式相比（见表 2.4），理性增长理念更适应当今城镇化发展。其核心可概括为四方面：（1）以人为本的理念。通过创建多样性住房选择机会，混合开发住宅、商业、写字楼、文体等不同功能建筑，满足不同收入、不同阶层家庭的住房需求，重视人与人之间的关系，创建邻里和谐共处的温馨住区。可步行性住区以居住者步行可达范围内满足其日常生活及服务问题为目标， 如社区学校、商店、干洗店以及餐馆紧密相连，不但规划更加紧凑，而且体现以人为本、富有归属感的住区理念。（2）土地的集约高效利用。通过加强土地合理规划， 确定城市发展边界， 以紧凑的结构布局提高居住建筑密度， 最大化地发挥现有土地利用效率。（3）TOD 开发模式。通过高密度的集中混合开发和以交通为导向创建社区，倡导多样化交通模式， 如增加公交车道、自行车道、步行街道， 降低对小汽车的依赖，不但提高交通效率，缓解交通阻塞，同时保护环境，节约能源。（4）低影响开发模式。通过对用地合理进行功能分区，划定城市增长边界，保护绿地、开敞空间等用地，保留原有地形地貌、农田、河流、湿地等自然资源，建设特色社区，有效改善城镇化过程中低密度的土地开发格局，实现有限资源的再开发和有效利用。
理性增长理念的核心是将社会人文环境与生态环境相结合，通过土地集约化开发，设计出交通方便、环境优美、高密度的多样性宜居住区，达到社会、经济、自然环境的平衡发展模式，这也是低影响开发的目标和要求。
2.5 小结
本章定义了小城镇的范围包括县级镇、建制镇和集镇，并分析了城镇化进程中小城镇的地位及面临的生态环境问题，尤其是水资源短缺、洪涝灾害严重、地下水位下降、水资源污染等水环境问题，指出我国小城镇建设必须将可持续发展理念融入其中，应站在理性增长的角度进行规划与管理，以期建设适宜人居的生态小城镇。
