广东省新型城镇化建设对策探析(3)

　　（ 一） 修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，引领广东新型城镇化快速发展
　　
　　珠三角与粤东西北区域之间经济发展水平和城镇化率差距悬殊，尽管近年来广东采取了交通网络外通内连、产业园区扩能增效和中心城区扩容提质等措施振兴发展粤东西北区域经济发展取得了一定成效，但目前城市、城乡间规划普遍存在“一届政府一张规划”、各自为政、缺乏统筹、刚性不强、目标抵触、内容重叠、产业趋同、产能过剩、产业发展不协调、“四化”发展不同步等系列问题，因此，建议广东在模范遵守《中华人民共和国城乡规划法》的基础上，修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，旨在变城市间、城乡间规划各自为政为分工协作、有机衔接、一体化发展，促进资源有序流动和高效利用，实现城乡整体发展水平高级化、公共服务公平化、产业发展关联化和城乡空间布局有序化。
　　
　　修改和完善《广东省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》： 一是明确规定广东各级地方政府实施国民经济和社会发展、城镇总体规划、国土规划、产业规划、环保规划等“五规合一”,避免同级政府各职能部门各自为政、目标抵触、内容重叠以及管理分割等问题，形成有机衔接、功能互补、覆盖全域的规划体系。二是广东省政府统筹制定珠三角、粤东、粤西和粤北区域“五规合一”规划，建立珠三角9市产业优化升级与粤东西北工业化有效衔接的体制机制，充分发挥珠三角制造业、人才、科技、信息的优势与粤东西北劳动力、土地、环境和农副产品等资源优势，加快粤东西北“四化”协调发展的进程。三是构建国民经济和社会发展、国土规划、产业规划、环保规划等规划由上级政府审批、某城镇（ 乡） 政府主导、某城镇（ 乡） 人大审议、专家论证、广泛吸收某城镇（ 乡） 居民智慧和相邻同级城镇（ 乡） 政府参与的城乡一体化规划修编和审批制度，要求某城镇（ 乡） 政府根据经济基础、产业现状和资源禀赋特征，科学确定其在较大区域中的功能定位和主导产业、战略性新兴产业，并主动征求同区域其他城镇（ 乡） 政府的建议，避免相邻同级城镇（ 乡） 政府各自为政、内容重叠以及恶性竞争等问题，形成各具特色、优势互补的一体化产业体系，促进城镇有序发展、分工合作、相互支撑、错位发展的新格局，促进城乡协调发展、农民梯度转移，实现城乡共同繁荣。四是构建广东省、市、县（ 市、区）、乡镇、村五级城乡一体的规划体系，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、生态宜居、以大带小的原则，实现大中城市、小城镇和新型农村社区的有机联系、协调发展。
　　
　　（ 二） 加大户籍等制度创新力度，让农民工进城“进得来、留得下、有尊严”
　　
　　城市户籍福利化、土地一级市场政府垄断、农村产权制度欠缺、财政转移支付制度固化等制度性缺陷是“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的根本原因，因此，加大户籍制度、征地制度、农村产权制度和财政转移支付制度创新力度是促进广东新型城镇化快速发展的根本对策。
　　
　　广东应创造条件落实党的十八届三中全会提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”要求，按照自愿、分类、有序的原则，加快推进广东农民工市民化的步伐。建议广州市、深圳市认真落实《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》和《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》，逐步放宽居住证积分入户制度，建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的居民阶梯式公共服务享受机制； 除广州、深圳外，在其他地级市所辖区有合法稳定职业满一定年限（3年以上） 并有合法固定住所（ 含租赁）、同时按照有关规定参加社会保险达到一定年限的农民工，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女可以迁入当地常住户口； 在广东中小城市（ 城镇） 有合法稳定职业（1年以上） 和合法固定住所（ 含租赁） 的农民工，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母可申请迁入当地常住户口。
　　
　　长期以来，农民在被征地过程中缺乏话语权，往往“被代表”或“被同意”,导致土地被征用时农民收益比例低。目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20% ~ 30% 、企业占40% ~50% 、村级组织占25% ~ 30% 、农民仅占5% ~10%（ 严友良，2012）。建议全国人大修改《土地管理法》，广东省制定和颁布《广东省农村集体土地征收管理条例》，明确广东省各级政府及其职能部门仅做城镇化等发展规划和征地收益分配权的制定者，公益性和经营性建设用地的界定者，土地评估机构的管理者，征地和被征地单位谈判的裁决者，不做经营性建设用地征地的主体。当农用地需转变为建设用地时，由用地单位与被征地农民集体经济组织及农户在规定的时间内和土地评估机构土地估价的基础上进行直接谈判，保障农民集体经济组织及农户征地谈判及交易的主体地位，增强其话语权，大幅度提高其在土地增值收益中的分配比例，为农民“带资进城”提供制度保障。
　　
　　《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》已明确提出，要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化的成本类型明确成本承担主体和支出责任。建议广东加大农村产权制度改革力度，创造条件落实《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，尽快完成农户家庭承包经营土地、农村宅基地和农家房产的确权颁证工作，并建立规范的家庭承包经营土地流转市场和农村建设用地市场，逐步实现产权流转和产权资本化，提高农业转移人口承担市民化成本的能力。广东发达地区应借鉴无锡“双置换一转化”模式，既解决了进城农民城镇住房问题，也解决了失地农民的城镇社会保障问题。粤东西北各地应借鉴重庆城乡建设用地增减挂钩的地票制度创新模式，既缓解了城市建设用地紧张，突破了农村建设用地难以流转、农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，又提高了进城农民的生活保障水平和发展能力，让农民工“进得来、留得下、有尊严”,逐步平等享有子女教育、社会保障、公共卫生等市民的基本权益。
　　
　　（ 三） 构建区域、城乡间统筹发展新体制机制，促使广东各地新型城镇化协调发展
　　
　　由于粤东西北区域发展基础薄弱、工业化程度偏低、财政支出压力大，目前经济社会发展水平与珠三角地区仍存在较大差距，导致城镇化水平低。为解决区域经济协调发展问题，广东近年来采取了“双转移”等系列政策措施，但是效果不显着，粤东、粤西和粤北山区的经济落后局面并未得到根本转变。广东区域经济发展不协调除与现有财政和户籍制度的僵化、区域协调发展体制机制不完善和“双转移”制度执行不力有重要关系外，也与粤东西北城市到珠三角各市交通不便有直接关系，广东现有高速公路、高速铁路主要集中在珠三角地区。2013年广东高速公路密度为316. 8公里/平方公里，在全国仅排在第9位； 广东高速公路车道里程密度为1613. 22公里/平方公里，在全国仅排在第7位； 广东铁路密度为192. 87公里/平方公里，在全国仅排在第19位； 广东高速铁路密度为50. 94公里/平方公里，在全国仅排在第9位。广东东、北、西三个方向的边缘城市直通广州的高速公路只有一条，没有高速铁路和城际铁路，从粤东潮州、粤西湛江、粤北梅州的大巴走高速到广州的时间均在6个小时以上。
　　
　　在世界经济以温和速度缓慢增长和中国经济发展新常态下，国内消费将逐渐成为经济增长的第一动力。由于珠三角与粤东西北区域产业结构存在的较大差异，并且珠三 角制 造业、人才、科技、信息的优势与粤东西北劳动力、土地、环境和农副产品等资源优势均很突出，广东应抓住当前的机遇和挑战，构建区域、城乡间统筹发展的新体制机制，促使各地新型城镇化协调发展。一是创新投融资体制，采用BOT、PPP、ABS等项目融资模式，鼓励和引导外资、国资与民资投资广东城市间高速铁路或城际铁路建设，缩短各市与广州、深圳间的旅途时间，为实现区域间生产要素的快速、自由流动创造条件。二是在实施主体功能区战略时，创新“双转移”的体制机制，凡在珠三角9市务工满1年、有稳定住所并要求入户的广东农民工允许其入户，入户地政府借鉴国内外城镇化经验，依规与入户农民工协商处理其承包地、宅基地和农村房产。三是借鉴日本20世纪60 -80年代“倾斜生产方式”的产业结构与产业组织政策和山西省煤矿企业兼并重组的经验，省政府出台激励兼并重组的政策措施，引导省内九大支柱产业和各地级市支柱产业组建产业集团公司，促使支柱产业从珠三角到粤东西北各市间、各地级市到县市区间、县市区与乡镇间形成梯次继起、动态升级的产业链，使产业转移与发挥各地优势有机结合。四是各级政府在统筹制定“五规合一”、产业与同级政府产业错位发展规划、省市县乡村五级城乡规划一体化的前提下，充分发挥促进粤东西北区域振兴发展协调领导小组及办公室的作用，并建立因组建产业集团公司而具有比较紧密关系的城市间各级政府公务员互派机制，把产业梯次继起、动态升级指标纳入经济社会发展规划和年度计划，实行领导负责制，并建立目标责任考核评价指标体系，加快广东新型城镇化的进程。