二、建设特色社会主义法治体系面临的问题
改革开放之后，中国法治建设的成就有目共睹，但是由于法治经验不足、发展时间较短等原因，依然存在不和谐、不适应现状的问题。《决定》中也提到了我国法治建设中仍然存在很多有待改进和完善的地方，这些问题的存在将会对构建法治体系形成巨大的阻碍。
（一） 立法体系有待完善
法律规范体系是建成法治体系的基础和前提，科学民主的立法是完善法律规范体系的根本。截至 2014 年 9 月，中国已制定现行有效法律 242 件、行政法规 737 件、地方性法规 8500 多件、 自治条例和单行条例 800 多件。这个数据表明我国的立法实践确实取得一定的成果，但是数量并不能代表质量，法律之多寡并不意味着立法体系的健全和完备。随着社会经济和国家政策的发展和调整，法律法规体系仍有一些地方需要完善，这就需要针对现行立法体系中不适应、不完善的部分进行调整。
1. 重点领域立法亟待加强
我国现行法律规范在数量上是非常庞大的，但其中关于一些重点领域的立法仍是处于空白或者是不健全的状态。截止日前我国仍然没有一部统一的民法典。当前我国基本民事法律繁多而杂乱，一个民事案件的审理可能会使用多部民事法律，并且会导致“同案不同判”的现象发生。学者孙宪忠曾进行过一项调查，中国《民法通则》共 156 条，这其中不少条文规定已经被其他民事法律所替代，因此可用的不足 10 条[13].《民法通则》面临的窘境在不断提醒我们在民法典编纂工作上需要我们更进一步，整合各项民事法律，制定一部符合国情实际、体系时代精神的民法典。
21 世纪以来，民生立法成为人大立法工作的一个重点，有关民众经济权益、劳动权益、环境保护、社会保障等一系列法律的出台，体现了国家将保障民生、以人为本作为立法的真正目的。不过，当前民生立法已经不能满足服务业高速发展的现状，有关社会保险、社会医疗、公共福利、社会救助等方面的立法尚未完善，这些法律涉及的社会面较广，立法实践存在一定难度，仍需充分的调查和分析。
目前我国政治体制改革已进入攻坚期、深水区，为了能够为约束执政党权力、规范国家机关行为提供合法依据，有关政体改革、权力制约的法律是否需要进入立法规划、如何立法，仍值得我们深思，特别是涉及反腐败、新闻权力、户籍制度改革等方面的法律。法律体系的建立不意味法律体系的成熟和完善，涉及改革重点领域的立法更需要引起立法工作的重视。
2. 立法程序缺乏有效参与
“法不察民之情而立之，则不成”,法治国家中的“法”本身是全民意志的体现，是否能在最大程度上体现民意事关“法”的质量、“法”的实现和“法”的执行。我国立法的一般程序是：由某部门负责草拟法案，并就草案内容公开向公众征询意见，草案起草完毕后向相关部门提出议案，再由该部门负责审议通过。但是，法案的起草一般是部门官员或者法学专家主导的，这意味着立法容易受到主观倾向的影响，如，法律部门化明显。负责法案审议的人员，很可能在专业法律素养上存在缺陷，如果社会各界的意见不能被及时反馈和吸收，那么该法案的适用一定会遇到问题。中央和地方立法都存在同一困境，即如何有效地使公众参与到立法中来，使立法能够真正地体现民意。诚然，对于公众参与立法模式的讨论已经不是一个新议题了，但是有效的参与模式仍尚未成熟、处在摸索阶段。如何从“闭门造车”走向“开门立法”还需要更多尝试和探索，如何真正地实现公民参与立法、立法体现民意还需要更多努力。
3. 政策引领立法缺少前瞻性
立法实践能够起到引领深化改革和社会发展的作用，然而，立法这项作用未能充分发挥。我国立法实践的频繁是伴随改革开放政策的推行，改革初期，立法活动处在“摸着石头过河”的状态。无论是改革还是立法，国家的前期经验不足，所以立法一直处于一种被政策引领的状态，“先实践后规范”,或是出现立法不能及时确认改革成果的情形。
随着改革的难度、深度、硬度都不断提升，显然政策引领立法的状态不能满足改革的需求。特别是涉及民生，有关“衣、食、住、行”的改革，没有法律提供有力保障，改革就无法可依、难以推进。“先改革再立法”不是国家建设和发展的常态，从长远看，不利于法治政府、法治社会、法治国家的建设。改革应当做到于法有据，否则立法就不能发挥引领作用，而流为一种事后肯定的形式化过程。立法作为法治的首要环节，为执法、司法这两个环节做好铺垫，必须具有一定前瞻性，避免反复的修改和无谓的调整，以免削弱法律的权威性和实用性。政策引领立法，很容易消磨掉立法前瞻性这一优势，导致法律的不断修改或是法律解释的繁复。
（二） 行政执法效率不高
改革开放以来，依法治国始终是作为治理国家的有效手段，党和国家一直不遗余力地推进我国法治建设的进程。依法行政是法治体系建设的关键问题，行政执法效率的高低决定了依法治国推进速率的快慢和质量的好坏。但是，在建设法治体系，推进依法行政的进程中，还存在着行政执法效率不高的问题，其表现如下：
1. 行政执法理念存在偏差
落后的理念必然导致执法的偏差，“人治”思想在 2000 多年的封建历史中里一直占据着统治地位，任何国家礼法都被视作实现统治的一种手段，所以，封建社会虽然有“法”的存在，却不是法治社会。正如邓小平同志所分析的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少[15].”中国“人治”思想积淀很深，仍有数量可观的国家工作人员将法律视为统治工具，与依法治国的理念严重不符，目前迫切需要淡化依法行政、推广执法为民的理念。“官本位③”的思想也是影响法治体系建设的重要因素，部分官员从未认识到自己作为人民公仆，是法律的执行者，而不是法律的特权者，在行政执法过程中漠视法律，将法律视为维护自己权威的武器，这种执法理念造成执法不公、违法不究、暴力执法等现象的出现，也是造成权力滥用和贪污腐败的思想根源。
2. 执法机构设置不合理
一方面，行政执法机构的设置过多，执行主体的职权划分界限混乱，导致执法中心偏离，行政机构及工作人员臃肿，既浪费公共资源，又造成行政工作效率的低下，更重要的是会导致执行主体之间互相推诿管理责任，造成执法的“真空”,公民求助无门，对政府不信任，最后真正受到伤害的是公民利益。另一方面，行政执法机构缺少有效整合，对同一事项的管理，可能出现不同的执法机构，举例来说，一个简单的地下水管理，就有可能会涉及水利、地矿、建设等部门，这也是制约行政执法效率提高的重要因素，严重影响了行政执法中便民高效原则的实现。
3. 行政执法趋利化
随着市场经济的快速发展，行政执法趋利现象已经成为推进依法执政的一大痼疾。执法主体在履行行政职责时为了谋求或追求本区域、本部门甚至是本人的不恰当利益出现了不作为、乱作为的现象，行政执法不为民、不为公，而是为私为己。行政执法追求的应是公共利益最大化，而不是地方利益、部门利益最大化。某些行政执法部门因为罚款是单位经费的主要来源，就只重视财产罚，忽视其他行政处罚方式，甚至对基层执法单位下达所谓的“罚款任务”.过于重视罚款和收费，导致执法部门利用职权乱收费、乱罚款，造成权力的滥用，这就背离了行政执法的本来目的--维护正常的社会秩序、保障公民利益、追求公众利益最大化。
（三） 权力监督效果不佳
权力监督始终是国家治理和法治建设的重大课题，我国法治监督体系实际上解决的就是对国家权力的监督和国家权力内部的制衡问题，上文中提到我国法治监督体系的框架基本建成。但是，从监督效果来看，法治监督体系建设仍然还有很多需要调整和改善的地方。2011 年 10 月，深圳大学研究生涂谦梳理了官员在腐败时期内的职务变化发现：
近十年来落马的 72 名省部级官员中，近八成官员腐败期间职务得到晋升。其腐败领域集中在经济领域和政治领域，而政治领域的腐败主要是买官卖官问题。除辽宁省原副省长刘克田、湖南省高院原院长吴振汉、国家统计局原局长邱晓华等少数人外，其余高官在腐败期内的职务均有变动，甚至有近 80%的腐败官员职务得到了晋升[16].事实说明，我国权力监督机制还存在以下几方面问题：
1. 权力监督主体多元，未能形成有效沟通
我国能够对权力运行使用监督权的机构包括党的机构、人大机关、政协机关、行政机关、司法机关，除此之外还包括新闻媒体、普通群众，各主体对权力的监督方式也是多种多样。多元主体对权力运行的监督正是为了健全监督机制，避免监督真空，不过实践效果却并不尽如人意。一方面，监督主体多元，但是对监督主体管理无序、配置随意，各类主体之间缺乏有效联系和沟通，无法形成合力，尤其是监督机构与群众监督之间。
另一方面，监督主体之间存在职责交叉的状况，这种设置会造成资源浪费、效率低下、办公成本提高，甚至监督权力的滥用，监督主体对应当承担的监督职责互相扯皮。成熟的监督体系不仅需要具备多元的监督主体，更需要监督主体之间的良性互动和协调机制。如果仅仅是各自为营，是不能发挥整体效果的。
2. 监督机构缺乏独立性，监督权不能充分发挥
独立性是监督机构实行对权力的有效监督的必要条件。监督主体中人大机构、政协机构不能说缺少独立性，但是人大、政协不是专门的监督机构，其职责不仅是对权力运行的监督。各级纪检委、监察部门、检察机关、审计部门是监督权力运行、惩治腐败的专门机构，本应产生更大的作用和效果，但是在行使监督权的过程中经常会受到横向的影响，因此缺少权威性，难以形成威慑性作用和监督效果。例如，各级纪律检查委员会与各级行政监察机构是联合办公的，在向上级纪检委和监察机构负责的同时，还受到本级党委和政府的制约，这两大监督机构的组织设置、人员调动、经费福利都收到地方的制约，除此之外，各级人大机构、司法机关、审计部门等监督机构都受到本级党委的领导，这意味着行政区域内的监督机构不能独立于本级党委和政府之外。监督机构缺乏独立性，就会造成监督流于形式，监督效率低下，已建立的监督体系就变成了空架子。为了实现对权力运行的全面监督，规范公共权力，保障私人权利，完善权力监督体系就要从实现监督机构的独立入手。
3. 监督机制不健全，缺少有效的社会监督、公民监督
新闻媒体被西方称作“第四权力”,是监督政府行为、曝露政治黑暗面的重要工具，同时新闻媒体一直借助先进的科技媒介实现对社会生活的渗透。近几年，“表叔”、“房姐”等新闻热点在互联网上率先传播，引起巨大的社会反响，因此揪出了不少党内害群之马。同时，新闻媒体对腐败贪污案件的公开报道，对党员干部、领导官员也能形成警示、威慑的作用。新闻传媒、社交媒体在监督政府权力运行这方面发挥的作用已经不可忽视，但是这仍然是一种自发行为，缺少有效 的引导和监督，也没有健全的保障机制。
新闻追求的是一种社会效应，媒体报道为了发行量、点击率可能会夸大真相，一旦报道失实，对党和政府会造成不良影响，而且这种影响在短时间内是难以消除的。因为新闻媒体的报道行为缺少有效的行业规范，也会损害其他人的私人权益。新闻媒体的确能够吸引最广泛的关注，但遗憾的是，新闻传媒很容易受到公权力的影响和控制，一旦如此，其传播作用的发挥就受到了限制，新闻权力缺失独立性是对自身监督作用的一种严重削弱。
我国公民实现监督权主要是通过公民向相关部门提出批评、建议、申诉、控告或者检举等方式，还可以借助言论自由形成舆论压力，监督公权力的运行。但是，当前公民监督的实现还存在以下问题：第一，公民参与监督的热情并不高，一方面，部分公民只有自身利益受到公权力的侵害时才会想到诉诸于法律，对与自己无关的不法行为表现冷漠，“事不关己高高挂起”,另一方面，公民对政府缺少信任，对政府是否能够秉公办理心存疑虑，不信任监督权能发挥作用；第二，公民参与监督的渠道包括信访举报、联系人大代表、参与公开听证等方式，但是效果都非常有限、流于形式；第三，公民可以利用舆论实现对公权力的监督，但是不排除有打击报复、胡编滥造的可能性，错误舆论更容易伤害公民对政府的信任，而且这种伤害带来的负面影响很难消除。
（四） 法治保障体系尚不健全
“徒善不足以为政，徒法不能以自行[17].”成熟完善的保障体系，是建设法治体系的必然要求，是实现公平正义的重要手段。只有具备了科学的保障制度、健全的保障机制、充分的后备资源，才能真正实现依法执政、依法行政、司法公正和全面守法。随着依法治国方略的推进、中国法治水平的提高，国家法治保障体系建设取得了一定效果，但是这项系统的资源配置和实践执行仍然面临一些问题，我国法治保障体系尚不健全，仍有需要改进的部分：
1. 法学教育相对滞后
法学教育是培养高素质法治人才的基础途径和必经之路。改革开放之后，高等法学教育进入高速发展时期，教育水平不断提高，教育效果也比较突出，为依法治国培养了一大批人才。然而，现在的法学教育水平仍不能满足构建法治体系的人才需要，教学培养之中仍存在一些问题。
首先，我国法学教育培养模式单一，仍然是“灌输式”、“填鸭式”的教学理念占据主要地位。教学照本宣科，学生像是与此无关的旁听者，这样容易造成学习情绪低落，法学学生对法律知识心生厌倦。同时，报考法学专业的学生功利性目的过强，大部分是为了从事律师、法官、检察官等精英职业。我国法学教育实践中一直缺少师生之间互动式的教学联系，“传道授业解惑”这六个字形同虚设，学生成为台下的听众，老师在讲台上扮演“独角戏”.种种问题，着实不利于法学教学水平的提高。
其次，法学理论与法学实践脱节，导致学生实践能力欠缺。在法学教学中，案例教学是必不可少的，教师期待用实际案例帮助学生提高法学实践能力，但其效果往往不是太好。教学案例和实际操作还是两个不同的事项，实战所能获取的经验是教学中吸收不到。国外律师、法官、检察官往往会在高等院校兼职教师，这样第一手的实践经验会及时地传递给法学学生，但是我国高等院校法学专业中的教师一般是专职教学兼职律师，对司法实务的了解不足以支持实践教学，如此一来，学生很难将理论和实践进行及时、高效的结合和吸收。
最后，高等学校法学教育培养的人才不足。法治人才除了具有扎实的专业知识外，还应该具备良好的职业道德。但是在实践中，存在法治工作者违背职业道德徇私枉法的现象，部分原因是因为法学教育中过于重视的法学理论、法律条文的教学，而忽视了对职业道德的培养。
2. 法治工作人员素质不高
治国经邦，人才为先。法治建设的任务最终要落实到每个个人身上，特别是法治工作人员承担着巨大的责任和艰巨的任务。立法者也是法治工作队伍的重要组成，立法工作者的素质直接决定和影响着立法质量。立法不仅是一种社会实践，更是一门科学实践，参与法案起草的工作人员、审议法案的工作人员中具有法学背景、法治工作经验的人员较少，难免会对立法质量造成负面影响。当前我国法治工作队伍低职业化现象非常严重，执法人员、司法人员的专业素质不够过硬，执法机构和司法机构中仍然有很多非法学教育背景的工作人员，试问一个没有专业法学知识的人如何能够执法判案呢？律师是法治工作队伍中的重要角色，是为社会提供法律服务的专门人才，但是，律师素质良莠不齐造成对法治建设的巨大伤害。法治工作人员，特别是基层法律服务者素质、水平整体偏低，大部分有经验、有学识的法治人才更愿意从事法官、检察官、律师等社会地位较高的职业，不愿意在基层一线服务。
3. 司法公信力不足，体制待完善
司法公正是建设法治体系的基本制度保障，但目前看来，司法体制内部仍然有许多问题亟待改革和完善。司法缺失公信力，影响的不仅是法治政府的建设，对法治社会的构建也是一种伤害，会严重影响司法公正的实现。司法体制改革一直是国家政治体制改革的重点，截至目前，在司法权力依法独立行使方面依然存在着不少问题：
一方面，现实司法工作中，存在法官工作能力低下、工作效率不高的问题，法院判案和执行不规范的情况，司法工作人员的行为、作风以及司法机关的作为很大程度决定了公民对司法机关的信任与否。特别是一些冤假错案在社会中引起强烈反响，“呼格案”、“浙江叔侄奸杀冤案”等事件严重伤害了群众的司法信任，暴露了司法机关在工作中存在的问题。“迟到的正义不是正义”,舆论的压力、司法不作为、乱作为对司法公信力的伤害是显而易见的。
另一方面，司法严重受到地方行政权力的干预和影响。司法权力的行使经常性地受到行政权力的影响和干预，这会伤害到司法权的独立性和权威性。我国司法机关的组织制度和管理活动与行政机关类似，司法机关的人事任命，特别是领导职务的任命由本级党委掌握，在这种关系模式下，很难确保独立行使司法权。司法机关的财政、经费是由本级政府划拨的，经济不独立，手中的权力自然就会受到限制。地方政府掌握着大部分的地方公共资源和管理职权，因此地方司法机关无论是组织活动还是审判执行都会受到地方利益的牵制和影响。
司法体制改革的目的就是为了实现司法权力依法独立行使，保证公平正义。司法公正对法治建设具有重要的引领作用，但司法公信力的缺失对推进法治体系建设具有致命的破坏作用。如何维护司法权威、增强司法公信力是未来体制改革的重点和核心。
（五） 党内法规体系亟待完善
经过 90 多年的摸索和实践，党内法规体系建设基本确立了关于执政党组织和建设的各项规章。中国共产党党员 8600 多万名，这意味着党内法规的约束对象近亿人。但是，当前党内法规体系存在一些亟待完善的环节，这些薄弱点不利于树立党内法规的权威性，更不利于党内法规发挥约束党员行为的目的，同实现建设法治体系、法治国家的总目标背道而驰。
1. 党员漠视党内法规现象严重
“矩不正，不可为方；规不正，不可为圆。”党内法规就是约束党员行为的“规矩”,而遵守“规矩”本身就是党员的义务和责任，也是对党员党性的考察和检验。事实上，党内法规作为约束党员的行为准则，是严于法律规定的，因为党内法规不仅约束党员违法行为，而且还包括对党员的道德约束。严格的道德标准是树立优秀共产党员的标杆、约束自身行为作风的软尺。党的十八大之后，中央开展了“打虎拍蝇”的专项行动，从被免职和惩处的官员来看，这些触犯国法的官员正是因为漠视党纪法规的约束和规定，从而走上了不归之路。如果没有将党纪党规视若无物，行为做事都牢牢用党内法规约束自己，怎么会有那么多“苍蝇老虎”呢？显然，党内一些官员漠视党组织集体领导的原则，做事专断独行，对党内法治建设存在偏见。
2. 党内法规内容分散，体系不完善
首先，纵观党内各项规定，关于组织原则、组织章程、机构设置、组织责任、党员行为等方方面面的规定非常之多，例如，关于反腐倡廉建设的党规就有 34 件之多，正因党内规则设置过多，容易造成规定内容分散且相互交叉，有时还会造成相互冲突难以协调的情况出现，影响规则的适用和执行。其次，党规党纪原则性、鼓励性规定过多，即实体性规定过多，但是具体关于执行、处罚的设置操作性不强，即程序性规定不足，这使得对于违反党规党纪之人应当承担的责任认定不足。最后，党纪严于国法，正是因为道德性约束条文过多，虽然对党员是一种严约束，但是这也是一把双刃剑，道德性约束过于宽泛，在落实和执行过程中很难认定，不利于贯彻执行。
2013 年，有 300 件党内规范性文件被废止，这次集中清理虽然一定程度上解决了党内法规体系臃肿庞杂的问题，但这一次整理远远不够，随着改革和法治建设法治进入到不同阶段，应该建立有效机制，定期对与发展阶段不适应、不协调的党内法规进行调整、清理或整合。面对新形势，我们应该以发展的眼光看待党内立法以及党内规范性文件的修改、补充和完善。
3. 党内法规与法律规范衔接不够
在推进法治体系建设过程中，党内法规体系方面最需要解决的问题就是实现与国家法律的协调和衔接。首先，党内立法部门和国家立法部门没有建立起有效的沟通，党内立法对国家立法的原则、内容和过程参考不够，未能实现法规精神的高度统一。其次，党内法规与国家法律偶有存在冲突的情形，此种抵触现象的产生既是对法治权威性的伤害，也是对党内法规统一性的损伤，会造成党内法规的适用出现混乱。最后，对于党内法规和国家法律适用存在混乱不明情况，例如，党规和法律对于地方重大事项的决定权就缺少明确界定，人大享有决定权，而党委享有决策权，那么重大事项的决策到底交由谁来决定就变得相当暧昧，降低了办事效率，造成权限重叠。
