第 3 章 我国非营利组织财务管理存在的问题及原因分析
3.1 我国非营利组织概况
根据民政部发布的 2013 年社会服务发展统计公报，截至 2013 年底，全国共有社会组织 54.7 万个，比上年增长 9.6%;吸纳社会各类人员就业 636.6 万人，比上年增加 3.8%;形成固定资产 1496.6 亿元；社会组织增加值为 571.1 亿元，比上年增长8.7%,占第三产业增加值比重为 0.22%;接收各类社会捐赠 458.8 亿元。全国共有社会团体 28.9 万个，比上年增长 6.6%;共有民办非企业单位 25.5 万个，比上年增长 13.1%.全国共有基金会 3549 个，比上年增加 520 个，增长 17.2%,其中：公募基金会1378 个，非公募基金会 2137 个，涉外基金会 8 个，境外基金会代表机构 26 个。民政部登记的基金会 216 个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠 302.9 亿元。
3.2 我国非营利组织财务管理存在的问题
3.2.1 筹资能力较弱
改革开放以来我国非营利组织取得了较快的发展， 但是在筹资问题上困难重重，经费严重不足使得部分非营利组织活动停滞，名存实亡。根据一项调查显示，有41. 4%的社团认为他们面临的主要困难是缺乏资金1.我国非营利组织在筹资方面存在以下几方面问题：
（1）民间捐赠收入不足
民间捐赠是非营利组织与其他类型组织相区别的特点， 也是非营利组织发展程度 的 一 个 重 要 标 志 . 由 表 3 可 看 出 民 间 捐 赠 仅 占 总 资 金 来 源 的 11.93%（5.63+2.18+1.98+1.64+0.5），表明我国非营利组织的民间捐赠比例低。然而实际上民间捐赠相较于其他三大类非营利组织的筹资渠道有着诸多优点，主要体现在：①有利于积极维护非营利组织运营管理的自主性和民间组织特性。民间捐赠一般很少或没有附带条件，对非营利组织自治性的威胁小，而来自于政府的各类补贴、提供服务后的各类收费、来自外国援助资金等方式都会直接影响到非营利组织运营管理的自主性。②有利于聚集民间资源。非营利组织聚集的民间资源能够减轻政府财政压力， 特别是发生自然灾害、突发事故时。③接受民间捐赠的非营利组织更倾向于照顾弱势群体的利益， 鼓励民间捐赠也有利于形成良好的社会风气，弘扬传统道德。像基金会这类非营利组织，大部分资金来源依靠民间捐赠。根据康晓光、冯利、程刚的《中国基金会发展独立研究报告》，捐赠收入占我国基金会总收入的70%以上1.然而我国民间捐赠总量不高，从慈善捐款占GDP的比重来看，2009年捐赠额占GDP的比例仅为0.01%,与美国、英国、巴西、印度相比，中国的慈善捐赠规模最少，所占GDP比例最低。据统计，2009年，美国捐款额占GDP的比例为2.2%,且美国社会总捐款的三分之二是由20%富人捐赠的，十年累计超过2千亿美元。而英国、加拿大捐赠额占GDP的比例分别为0.88%和0.77%.这说明我国慈善事业发展程度较低，整个社会的慈善资源尚未得到充分挖掘。
（2）政府支持力度不够
非营利组织的筹资渠道主要有四大类：第一类是政府或公共部门的支持，包括直接拨款（即政府直接给予非营利组织补贴以支持它们的活动和项目）、合约（即非营利组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由公共机构支付服务费）和补偿（即向那些有资格享受政府项目并从非营利组织那里购买服务的人支付补偿费）。第二类是民间捐赠，包括公司捐赠、个人捐赠、基金会拨款。第三类是自创收入，包括私人支付的服务费用、会员会费、和投资收益等。第四类是外国援助，包括来自发达国家政府机构、基金会和其它非营利组织的拨款和捐款2.
现阶段，我国非营利组织的发展正处于起步阶段，政府在人力、财力上的支持相对而言还比较薄弱。一是因为我国政府从观念和认识上还未充分意识到非营利组织在协助政府进行社会管理中重要地位和作用。其次，由于我国正处于转型时期，政府把大量的资金运用到经济社会发展的其他方面，无暇或忽视了对非营利组织提供支持的力度。以非营利组织中的慈善组织为例，现在已建立的大多数慈善组织都是以成立之初向社会或企业所筹募到的少量资金作为起始资金，政府几乎没有投入启动资金1.
诚然，非营利组织的发展离不开政府的支持，但同时，过度依赖政府会影响非营利组织的民间性（非政府性）和独立性。萨拉蒙曾指出过度依赖政府的三个危险：官僚化、仰人鼻息和失去独立。一旦政府成为非营利组织的主要赞助人，政府就可能将自己的模式复制到非营利组织，并使它成为政府的代理人。因此非营利组织在争取政府支持的同时要理顺与政府之间的关系，要保持自身的独立性、自主性。
（3）自创收入占比低
一些发达国家非营利组织的自创收入占筹资经费来源的比例比较高，他们积极发展多种筹资方式，开拓多种筹资渠道来获取更多的资金。例如美国大部分非营利组织以私人直接付费或捐赠作为资金的主要来源。非营利医院大规模开办面向社会公众的健康生活俱乐部，非营利博物馆直接开办与自身主题有一定契合度的礼品文化店，大量非营利与社会上的经营性公司签订相应产品的认可或促销协议，来换取相应公司的直接捐赠资金等2.根据1998年度清华大学NGO研究所的调查（见表3），我国非营利组织自创收入占总收入来源的30.22%（21.18+6+1.83+l.21），相较国外非营利组织比重较低（见表4）。
其中，会费收入中占自创收入的比重为70%,业务收入即营业性收入仅占19.85%.然而自创收入的基本形式应是业务收入，即非营利组织为实现其社会使命而开展业务活动取得的服务收费，它能从一个角度折射出非营利组织在社会的公信度和管理服务水平。业务收入低，说明我国非营利组织缺乏提高效率的竞争机制，对外开展有偿服务较少，开拓资金渠道方面主动性不足，获取资金方式比较单一，从而导致非营利组织自立性也不强3.
3.2.2 会计基础工作薄弱
（1）没有规范的账簿，票据管理混乱。许多民间非营利组织没有规范的账簿，记流水账，无原始凭证。部分非营利组织收入不使用财政监制的“行政事业性收费票据”,而是使用市场上购买的收据收款，以逃避管理1.
（2）对服务性活动的收费标准不统一，存在一定的随意性。在标准制定的过程中，没有进行深入的市场调研，收费标准的制定不科学、合理。没有以工作所需的实际开支为依据或者未考虑服务对象的承受能力，导致出现收费标准的虚高或偏低。部分民办学校在计算教学成本时，将学校购建教室的资产成本一次性计入教学成本，以顺利通过物价部门检查确定较高的学费收取标准。另外，收费标准一旦制定并经物价部门批准后，往往数年甚至十几年不变。
（3）财务人员素质较低
非营利组织的发展需要专业化和科学化的管理，但目前我国大多数非营利组织却表现为“业余性”,许多民间非营利组织管理者对财务管理的重要性认识不足，财务人员在数量上来看存在明显不足，而且人员的素质特别是财务管理水平偏低。根据2012年的一项对全国166个非营利组织的调查显示，166个被调查的组织中，有128个（占比77.11%）组织的财务人员少于3人。在这些组织中，有些单位根本没有专职会计，只配备一名资金出纳人员；有些单位的财务管理人员均由上级主管部门相应人员直接兼任；有些单位会计、出纳为同一人员或所谓的财务人员职业素养和能力水平明显不能符合要求。同时可以看到，所有调查对象中仅有8个（占比4.82%）组织中聘用了具有高级职称的高水平财务人员，仅有4个（占比2.41%）组织中有硕士及以上学历的高学历财务人员，仅有4个（占比2.41%）组织重视财务人员的培训和再教育工作，并定期开展培训。非营利组织高素质财务人员的缺乏不仅会使提供的社会服务的质量受到影响，还将导致组织的运作能力不足，严重影响非营利组织整体的发展。
3.2.3 投资机制不完善
非营利组织通过融资将资金汇集起来，然后分配给受益者，这个过程存在一个时间差。非营利组织可以利用这个时间差将资金进行投资，获得保值增值以缓解非营利组织资金不足的问题。但是从我国非营利组织的实际情况来看，非营利组织进行投资增值较少，投资收益占融资总量的比重较低。
《基金会管理条例》第二十八条明确规定：基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值增值。然而我国基金会的投资运作还处于起步和摸索阶段，大多数基金会不重视基金的运作，投资规模较小，方式也较单一，甚至只限于银行存款收益，没有充分利用资本增值的特点，运作收益不明显，并且我国基金投资的管理机制和模式也极不完善，主要表现在：
（1）资产投资比重低，投资收益率低下
我国基金会的投资比重低，资金使用效率普遍不高。据一项调查显示，2007年26个全国性非公募基金会资产总额达25.8亿元，投资资产为12.5亿元，仅占资产总额的48.6%,其中13个基金会没有持有任何短期投资和长期投资资产。以中国青少年发展基金会为例，其2008年总资产为5.03亿元，其中对外投资为2.3亿元，占总资产的比重为46%.而国寿、凯风、腾讯、南航、陈嘉庚、苏天横河、孙冶方等7个基金会完全没有投资资产，这些基金会将8.7亿元的资金存放在货币资金账户进行管理，货币资金占资产的比例均在96%以上。2007年26个全国性非公募基金会投资收益占总收入的比例为21.1%,比重较低。在中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国宋庆龄基金会等比较有影响力的规模较大的几家基金会中，2008年投资收益较高的中国宋庆龄基金会投资收益占当年基金会收入的比重也只有8.6%1.
（2）投资资产委托管理不规范，存在较大财务风险
由于受基金会自身投资管理人才的限制，不少基金会都采取了将资产委托给外部的专业投资机构进行管理，但普遍缺少对投资专业知识和投资运作方式的了解，在签订投资委托合约时，对风险因素考虑不够全面，缺乏对投资管理人的有效约束，使得投资资产面临较大风险。例如，在2005年陈嘉庚科学奖基金会将3000万元原始资金交由中国银河证券进行投资，但因对方重组导致3年投资收益为零，险些无法收回本金。
（3）商业投资过激影响公益性
商业投资是非营利组织拓宽融资渠道的重要途径和提高管理效率的必要手段，非营利组织有必要学习借鉴营利组织的商业投资方法，以缓解资金匮乏的问题，保证组织的可持续发展。然而部分非营利组织商业投资行为过激，在投资过程中受利益的诱惑，偏离了其原本以社会公益为本的社会使命。如近年来饱受争议的河南省宋庆龄基金会，将收入的70%至80%都用于商业投资。起初采取一种“投资换取捐赠”的变相高息放贷模式进行投资。2005年之后，将投资重心转移到房地产行业，并入股原河南江隆置业有限公司，开发了多个项目。甚至以宋庆龄雕像之名，申请了资金和地皮，而后将公益项目转化为房地产项目。《基金会管理条例》中规定公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出不得低于上一年总收入的70%,按照河南宋基会2009年的总收入6.3亿元计算，其2010年的公益支出应不低于4.41 亿元，但实际公益支出仅为1.39亿元1.
3.2.4 财务信息披露不完善
（1）公开披露范围小。
目前我国针对基金会有《基金会信息公开办法》，规定基金会定时在登记管理机关指定的媒体上公布年度工作报告的全文和摘要，对于社会团体、民办非企业单位等其他非营利组织没有明确要求。许多非营利组织并没有对其财务状况信息进行公开性披露，只有一小部分向民政部等主管部门作了汇报并供财务报表。
据基金会中心网的统计数据显示，2010年全国2168家基金会中，只有不到四分之一的基金会有官方网站，有半数以上的慈善组织不主动披露年报，只有不到五分之一的基金会通过官方网站发布年度财务报告。中民慈善捐助信息中心发布的《2010年度中国慈善透明报告》则显示，完全不披露和仅少量披露信息的慈善组织比例高达75%,有42%的组织没有制定专门的信息披露办法，有37%的组织没有专人负责信息披露工作，有90%的社会公众表示对慈善组织的信息披露不接受2.
（2）披露内容有用性低。
2005年1月1日起在全国范围内施行的《民间非营利组织会计制度》要求民间非营利组织编制统一的财务会计报告，其内容至少包括：现金流量表、业务活动表、资产负债表三张基本报表以及会计报表附注等内容，及时和准确的反映非营利组织的资源状况、现金流量、负债水平、资金使用情况等。《民间非营利组织会计制度》所规定的范围也存在一定的局限性，它只规定了具备法人资格的民间非营利组织所应遵循的会计核算和报告制度，但并不包括数量众多、不断发展的没有法人资格的民间非营利组织等。另外，公立的非营利组织一般仍然采用《事业单位会计制度》，报表的编制基础格式和内容与民间非营利组织相差较大。因此，我国非营利组织存在信息披露口径不同、会计信息可比性差等信息披露问题。
（3）财务报告质量低。
《基金会管理条例》明确要求由注册会计师每年对基金会的财务报告进行审计并提交审计报告，而对社会团体、民办非企业单位则规定由主管部门审计。这样大部分非营利组织的财务报告没有经过注册会计师的专业审计，造成很多格式不规范、内容不完整、金额有差错等问题。很多非营利组织只披露三张财务报表，没有报表附注，对于报表中的数字，缺乏必要的解释。一些非营利组织以简明方便为原则，不按制度规定设置会计科目、使用凭证和账簿以及编制会计报表，对很多记录方式和报表编制进行了简化1.
3.3 我国非营利组织财务管理问题的原因分析
3.3.1 外部因素
（1）相关法律法规不完善
目前，我国并没有可称之为非营利组织基本法的法律文件，只有对非营利组织进行管理的三个主要行政法规：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。其中《基金会管理条例》于2004年制定，其余两部于1998年制定，内容陈旧，规定粗疏，存在行政机关裁量权过大、准入门槛过高、双重管理阻碍发展等问题，无法适应当前非营利组织快速发展的环境。比如根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体必须满足以下条件：具备50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，同时必须具有固定的住所和专职工作人员，必须有3万元（地方性团体）或者10万元（全国性团体）以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。这样的规定，对于以自由、小众、松散为特征的非营利组织设置了一道难以跨越的门槛。又如《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定社会团体、民办非企业单位等非营利组织“不得从事营利性经营活动”,这严重制约了非营利组织的独立筹资与自我发展。
（2）税收政策有局限性
①针对非营利组织本身的税收优惠政策的局限性
2009年11月11日，财政部和国家税务总局发布《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》。按照通知要求，非营利组织免税范围仅仅包括符合条件的非营利组织的捐赠收入、财政拨款以外的其他政府补助收入（政府购买服务取得的收入除外）、会费收入、不征税收入和免税收入孽生的银行利息收入。而基金会资产保值增值带来的营利性收入要上缴25%1左右的企业所得税。另外，非公募基金会要先缴纳企业所得税，然后再实现8%的公益支出，将使非公募基金会不得不动用原始资金，导致资产萎缩，限制非公募基金的发展。另外，在中国大陆股权捐赠与现金捐赠没有差别，仍需要缴纳所得税，获得税前抵扣的资格。而在香港，向非营利组织进行股权捐赠不需要加纳任何费用，在美国则不需要缴纳所得税并获得利差的税前抵扣。
②针对捐赠人捐款税收优惠政策的局限性
《企业所得税法》（2008）规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除。《企业所得税法实施条例》（2008）对公益性捐赠做了进一步的解释：公益性捐赠，是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠。由于企业公益性捐赠的范围狭窄，会影响企业捐赠的积极性。作为个人，捐赠人只有向国家民政局设立的宋庆龄基金会、红十字会和中华慈善机构捐款，才能取得相应捐款额的发票。而通过其他捐赠途径或捐赠对象，却拿不到合格的捐款发票，从而影响个人所得税的免交事宜，影响捐款积极性。
（3）缺乏有效的监督管理机制
从外部监督来看，首先，我国法律层面的监督机制还处于逐步完善的阶段，关于非营利组织监督的相关法律法规较少；对非营利组织进行权威、常规性监督管理的机构尚未设立，政府有关部门应该监督什么，如何实施监督等均无详细具体的规定。其次，资金提供者在交出资金所有权的同时往往也交出了资金使用的监督权，小额度的捐助者缺乏监督的动力，并不会关心资金的应用途径和使用效率，也不会对组织的运作和管理情况给予更多的关注，而大额资金的提供者往往无暇顾及。第三，公众和媒体等的监督缺乏有效的制度化途径，效果有限。对于新闻媒体来说，因非营利组织缺少新闻热点，往往会被忽视，另外非营利组织中的财务活动往往被内部人掌握，媒体对财务活动不会知悉太多的信息，因而造成媒体的监督效果有限。第四，就服务对象而言，非营利组织的服务对象是特殊群体，这些群体有部分是弱势群体、商人、学者、艺术家等，他们都在一定程度上存在信息获取和收集方面的缺陷，难以有效地进行监督。从内部监督来看，因非营利组织内部规章制度不是很健全，对于财务活动的监督也会难度很大，内部审计、内部牵制的机制的建立不尽如人意，甚至有的非营利组织内部就不设置相应监督机构1.
（4）非营利组织财务管理制度不健全
作为非营利组织内部财务管理依据的规章制度至少应该包括：会计制度、财务制度、内部控制制度等。会计制度规范非营利组织的会计核算，正确反映非营利组织的资金运动；财务制度规范非营利组织资金的筹集和使用，保证资金使用效率与效果。
内部控制制度则是提高非营利组织管理水平和风险防范能力，促进组织可持续发展，维护社会公众利益的综合性制度。目前政府对于企业的经营活动发布的法规制度比较多，如企业会计准则、企业财务通则、企业内部控制基本规范、企业内部控制配套指引等。相比企业而言，政府层面对非营利组织在制度建设方面做的不多，财政部针对非营利组织颁布实施了《民间非营利组织会计制度》，但目前没有针对非营利组织的财务通则或规则，也没有相应的内部控制制度。我国许多非营利组织规模小，员工人数少，各类岗位的相应职责不能进行明确的细分，时常出现多个会计岗位兼任的现象，甚至一个人总揽财务部门全部工作。甚至有些组织没有建立有效的内控制度，有些组织所制定的规章制度实际上并不真正落实，也不进行考核，形同虚设，组织内经济活动及会计工作本身均处于监督无力状态，导致财务监管失效，会计信息失真。
3.3.2 内部因素
（1）“利益驱动机制”先天不足
非营利组织的资产是公益资产，资产不归非营利组织的经营管理者所有。同时，非营利组织缺乏显示业绩的晴雨表，对于绩效没有一个确定的评判标准，既不像政府可以通过政治支持率来体现绩效，也不像企业可以通过利润体现，这使得非营利组织往往缺乏责任机制和发展的动力，在一定程度上会抑制工作人员的积极性。这些因素导致非营利组织经营管理层在提供服务和实施筹资时“利益驱动机制”先天不足，从而使得非营利组织融资吸引力和责任机制的缺乏。对于以捐赠收入为主要筹资渠道的非营利组织（如基金会）来说，融资和监督完全取决于资金所有者的慈善意识和社会责任感，一旦出现“慈善不足”,则必然会导致资金匮乏等财务管理问题。
（2）对商业化资金运营理念认识不足
在筹资方面许多非营利组织筹资理念陈旧，在观念上禁锢于非营利组织“非营利性”的基本特征，认为不能通过以营利为目的的商业经营活动来获取利润，固守传统的融资方式，不面向市场和社会进行经营性和投资性融资，筹资手段单一，筹资技巧缺乏，导致筹资绩效不佳。在投资方面，由于非营利组织的资金最终用于公益性活动，因此对资金的安全性要求较高，许多非营利组织管理者不熟悉金融市场的投资规律，缺乏相关投资经验，未能正确理解风险和收益间的辩证关系，从而由于害怕风险带来的损失，不敢轻易做出投资决策，即使是投资也是选择收益固定、风险低的方式单一投资方式。
（3）缺乏绩效评估机制
在企业财务管理中，利润指标是衡量企业绩效的主要标准，为企业提供量化分析的方法，使企业的分权管理成为可能，也使得企业内部责权利的划分变的十分明确。然而非营利组织从事的往往是社会公益事业，这决定了利润不是非营利组织追求的运营目标，产生的社会效益才是衡量组织运营业绩的重要标准。没有利润指标，即财务管理上没有考核标准，这对于一个组织进行绩效的评估来说增加了难度：管理人员很难就各种目标的相对重要性程度达成一致；分权管理的操作难度也因此加大，对各部门的责权利也无法明确划分，对于各部门职责履行的情况难于考核评价。缺乏绩效评估机制，公众无法衡量公益项目的效果，在一定程度上降低了非营利组织的公信力，从而影响了非营利组织获取资金的能力，同时也易导致贪污、舞弊、低效率等丑闻。
