第 4 章 国有资本经营预算实施中的问题
经过八年多的实施，国有资本经营预算的实施成效十分显著；另一方面，与一般公共预算相比，国有资本经营预算开始实施的时间较晚，并且没有全面的、成熟的国外经验，因此在国有资本经营预算实施过程中暴露出了更多的现实问题：相关法律法规不健全，预算收入偏少，预算支出方向不够合理，预算考核评价体系尚不完善，国有资本经营预算相关监督力度不足、预算考核制度及激励约束机制不够完善等等。这些问题阻碍了国有资本经营预算作用的进一步发挥，全面归纳并深入分析这些问题有助于我们探求可操作性强的、有针对性的解决对策。
4.1 国有资本经营预算相关法律法规不健全。
只有以完备的法律作为支撑，国有资本经营预算才能得到顺利实施，所以必须要有法律对国有资本经营预算的编制、审批、执行、监督、绩效考评、决算，以及国有资本经营预算相关管理部门间的权力责任划分、国有资本收益上缴比例、预算收支范围等预算相关事项都进行全面详细的规定。相关法律法规不健全也正是国有资本经营预算实施中遇到的多种问题的根源。
4.1.1 现行法律法规不够全面详细。
国有资本经营预算实施过程中的每个环节都要有法律进行规范，只有这样才能减少或避免国有资本经营预算实施中出现的种种问题。国有资本经营预算当前的法律依据主要有《预算法》和《企业国有资产法》，这些法律规定得过于粗略，只给出了一些指导性的原则，操作性并不够强，例如，《预算法》规定国有资本经营预算要与一般公共预算相衔接，对于两者具体该如何衔接并没有进行详细说明。《企业国有资产法》
虽然在第六章对国有资本经营预算进行了专门的规定，但短短三百多字的规定仍然很笼统，不少内容与《预算法》相似，只是特别规定了财政部门是该预算草案的编制主体，国资委负责编制预算建议草案。
4.1.2 缺少专门的法律法规。
国务院颁布的《试行意见》和财政部及地方政府编制的《国有资本经营预算编报办法》都不属于行政长官签署命令颁布实施的行政法规和规章，所以它们的法律效力和约束力很低，同时它们也只是对预算实施中的某个环节或某些环节作出规定，缺乏全面性和系统性，因此我国缺少法律效力较高的专门的国有资本经营预算法律法规。
4.2 国有资本经营预算管理体系尚不完善。
一方面，我国中央和地方的国有资本经营预算三层次管理体系还没有完全建立。中央层面的国有资本运营公司还没有组建，"国资委--中央企业"两层次的国有资本经营预算管理体制有很多弊病，国资委身兼出资人和监管者两职，所以对于中央企业来说，国资委扮演着"老板"和"婆婆"双重角色，国资委对中央企业国有资本经营预算编制和执行的监管中也容易出现行政权力滥用的问题。
由于国资委不是专门从事国有资本运营的部门，所以国资委在编制国有资本经营预算建议草案时，可能只是简单地汇总中央企业编制的国有资本经营预算，而不能充分地考虑到调整国有经济结构和优化国有资本配置的需要，这显然会影响国有资本经营预算作用的发挥。很多地方也没有建立国有资本运营公司，这种两层次的预算管理体制同样不利于国有经济结构的调整和国有资本配置的优化。与此同时，有些地区已经建立了国有资本运营公司，形成了三层次的国有资本经营预算管理体系，国有资本经营预算管理层次不统一不利于预算管理经验的推广，也不利于国有资本经营预算相关政策的制定和执行。
另一方面，在国有资本经营预算实施过程中，国资委、财政部门、国有资本运营公司和国有企业之间的职权与职责还没有划分清楚。尤其是国资委和财政部门，两者之间的职能边界更为模糊，这是因为过去有些国有资本经营预算试点地区国资委负责编制国有资本经营预算，有些地区财政部门负责编制该预算，还有些地区由国资委和财政部门共同编制。另外，有些地方对新设立的国有资本运营公司的职权和职责还没有划分清楚。以上这些都会影响国有资本经营预算的实施效果。
4.3 国有资本经营预算收入偏少。
国有资本经营预算能够优化国有资本配置，促进国有企业改革，促进国有经济布局与结构的调整，但是当前国有资本经营预算收入过少，这严重影响了国有资本经营预算作用的发挥。
4.3.1 国有资本收益上缴比例偏低。
财政部规定从 2014 年开始，石油、电力、煤炭等具有垄断性质的能源行业和电信行业中的央企的税后利润上缴比例为 20%,此前的比例仅为 15%;钢铁、汽车、电子、运输等竞争性行业中的央企的税后利润上缴比例为 15%,此前该比例为 10%;军工类企业、科研院所和不久前纳入国有资本经营预算实施范围的其他部委所属企业，需要上缴税后利润的 10%[45]
,而此前仅为 5%.整体上来看，国有资本收益上缴比例仍然较低。
2014 年中央国有资本经营预算收入为 1411 亿元，而中央一般公共预算收入为 64490 亿元，前者只占后者的 2.19%.2014 年央企利润总额约为 1.4 万亿元，国有资本经营预算收入约占央企利润总额的 10%.2014 年江苏省省本级的国有资本经营预算收入为 12.84 亿元，远低于省本级的一般公共预算收入（612 亿元）、政府性基金收入（161 亿元）、社会保险基金收入（223 亿元）。
从全国来看，2014 年全国国有资本经营预算收入为 2023 亿元，而全国一般公共预算收入为 140350 亿元，前者只占后者的 1.44%,国有资本经营预算收入同样也远远低于全国社会保险基金收入（39186 亿元）、全国政府性基金收入（54093亿元）；全国国有企业利润总额为 24765 亿元，国有资本经营预算收入占国企利润总额的 8.17%,比例明显偏低。
另外，由于国有资本收益上缴比例偏低，数额巨大的利润都留在了国有企业里面，由国有企业自由支配，也刺激出了国企经营者盲目投资扩张的欲望，造成了过度的低水平重复投资，加剧了产能过剩，也阻碍了国有经济结构的优化。与此同时，过多的自由支配的利润也使得国企经营者产生了贪婪之心，不断增加在职消费，侵吞国有资产，加剧了国有资产的流失；也使得国企员工福利待遇过于优厚，这又进一步拉大了收入差距，激化了收入分配矛盾。
4.3.2 国有资本经营预算实施范围偏小。
当前我国国有资本经营的实施范围依然偏小，一方面，不少地区并没有实施国有资本经营预算，例如，广东省共有 21 个地级市，2014 年编报国有资本经营预算的城市只有 12 个。另一方面，有些国有企业没有被纳入国有资本经营预算的实施范围，尤其是金融行业中的国有企业一直就没被纳入。比如，纳入 2014年中央国有资本经营预算实施范围的一级中央企业数量为 799 户，还有数千家规模较小的中央企业并没有被纳入预算实施范围，这些规模较小的企业的总资产占全部非金融类中央企业资产总额的 12.5%[46].国有金融企业的利润总额极高，2014 年中国工商银行利润总额 2758 亿元，是全球利润最多的企业；中国建设银行利润 2278 亿元，排名世界第三；中国农业银行利润 1795 亿元，排名世界第五；中国银行利润 1696 亿元，排名世界第六。实施范围偏小自然也使得我国国有资本经营预算收入偏低。
此外，国有资本经营预算的收入结构也不合理，来自产权转让的收入过少，这使得国有资本经营预算调整国有经济结构和布局的作用发挥受限。2014 年中央国有资本经营预算 1411 亿元的总收入中，国企利润收入 1379 亿元，产权转让收入仅 22.5 亿元。
4.4 国有资本经营预算支出方向不够合理。
目前国有资本经营预算的支出情况没能充分体现相关政策的要求。根据国务院下发的国有资本经营预算《试行意见》和中共十八届三中全会的《决定》，国有资本经营预算支出应该主要用于涉及到国家安全、国民经济命脉、国家发展战略的关键领域和能够改善民生的领域，而当前不少预算支出仍然投向了非重点行业。根据 2013 年国家审计署发布的审计报告，在 2012 年安排给企业的 863 亿元的中央国有资本经营预算支出中，有 22%投到了商业、建筑和旅游等非关键领域之中[47].2014 年中央国有资本经营预算支出共计 1578 亿元，用于社保等民生方面的支出合计 194.4 亿元，只占总支出的 12.3%,这不能使国有资本真正的所有者（全体人民）充分享受到国有资本收益带来的好处。
另一方面，当前的国有资本经营预算支出绝大部分又投入到了国有企业之中，国有资本收益基本在国有企业内循环，这种做法并不利于国有经济结构有效和快速地调整。国有资本收益没能足够地投入到高新技术产业中的非国有企业中，所以也减少了国有资本优化配置的机会，不利于国有经济增强控制力，也不能促进混合所有制经济发展。此外，国有资本经营预算支出目前多是零散地投入到现有国有企业中，没有明显的侧重点，对战略性新兴产业扶持力度不够大。
4.5 国有资本经营预算监督体系不够健全。
我国现已发布的国有资本经营预算相关的文件极少有预算监督考核方面的规定，法律依据的缺失使得预算单位在国有资本经营预算的编制和执行过程中缺乏足够的监督。国有资本经营预算的编制和调整目前都较为随意，对已拨付的预算资金的使用也缺少足够的监督，预算资金被挪用时有发生，对预算支出也缺少全面有效的绩效评价。总之，国有资本经营预算监督考核体系目前还不够健全。
很多地方人大并没有设立预算工作委员会，即便设立了该委员会，往往也没有在其下面建立专门的国有资本经营预算工作机构，这会影响人大对国有资本经营预算编制与执行的监督效果。目前各级人大都还没有成立审计专门委员会，人大对国有资本经营预算支出使用的审查依赖行政系统中的审计机构提交的审计报告，国资委也处于行政系统，这种审计相当于自己审计自己，所以提交给人大的审计结果不能足够客观与全面。人大无法对国有资本经营预算进行独立的审计，通常也不聘请独立的审计机构进行审计，所以人大的预算监督能力被极大地削弱了。另外，国资委也没有成立专门的审计机构，也会影响其对所监管的国有资本运营公司和国有企业的监督。
另一方面，国有企业内部监督机制不够健全。当前很多国有企业的法人治理结构都不够完善，不少国企的董事同时兼任企业的经理，导致国企经理层失去了有效的监督和约束，经营者常常不能严格地执行国有资本经营预算，随意挪用预算资金，甚至以权谋私而将部分预算资金据为己有。另外，在很多国企中，监事会往往受制于企业经营者，监督工作很难开展，监事会在企业中的地位不高，独立性不够强，形同虚设。国有企业员工的监督作用没有受到足够的重视，员工向上反馈信息的渠道很窄，员工监督作用的发挥受限。除此之外，中央层面的国有资本运营公司还没有组建，很多地方同样也没有成立此类公司，国资委需要直接监督数量众多的国有企业编制和执行国有资本经营预算，而国资委的监督能力是有限的，所以这必然会影响预算监督效果。
4.6 预算考评制度及激励约束机制不够完善。
在我国现行体制下，国有资本真正所有者（全体人民）和最终经营者（国有企业）之间存在着多重委托代理关系，政府、国资委、国有资本运营公司既是代理人又是委托人；在多重委托代理条件下，道德风险问题往往很严重。具体而言，国资委、国有资本运营公司以及国有企业中的相关负责人为了减少预算执行中的困难，会倾向于编制缺乏挑战性、执行难度小、任务少的低质量预算，这种预算自然对提高国有资本经营效益、优化国有资本配置和国有经济结构的促进作用很小；各级国有资本经营预算的编制者会向上级审批者夸大预算执行难度，现实条件下信息往往是不对称的，这种质量较低的预算常常会被批准；另外，各级代理人为使自身利益最大化，在预算执行过程中也难免会擅自挪用、侵吞预算资金。
以上这些问题显然会阻碍国有资本经营预算作用的发挥，因此必须建立和完善国有资本经营预算激励约束机制以减少道德风险问题，同时激励代理人编制和严格执行高质量预算。
国有资本经营预算在我国实施的时间较短，预算考评制度还远远不够完善，也没有建立针对预算执行企业的基于预算考评结果的奖惩机制，预算执行企业经营者的薪酬和职务的升降没能与国有资本经营预算完成程度及完成质量有效关联；这些问题会间接影响国有资本经营预算作用的发挥。
