第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义。
1.1.1 研究背景。
我国作为社会主义国家拥有数量众多的国有企业，国有经济控制着国民经济的命脉，主导着国民经济的发展；面对着世界上规模最大的国有经济，如何促进国有资本保值增值、防止国有资产流失、优化国有经济布局，成为了政府和学术界一直关注的焦点。
2007 年国有资本经营预算制度在我国正式建立，此后国有资本经营预算的实施范围不断扩大。经过八年多的实施，取得了较为显著的成效，国有资本经营预算促进了国有资产的保值增值，促进了国有企业的改革，提高了国有资本整体运营效益，促进了国有经济布局与结构的调整。然而，在国有资本经营预算实施过程中也暴露出不少现实问题，例如，国有资本经营预算相关法律法规不健全，国有资本经营预算管理体系尚不完善，国有资本经营预算收入偏少，国有资本经营预算支出方向不够合理，国有资本经营预算监督考核体系不够健全，预算考核制度和激励约束机制尚不够完善。国有资本经营预算是促进国有资产保值增值和优化国有经济产业布局的有效工具，而以上这些问题阻碍了国有资本经营预算作用的进一步发挥，必须采取相应的措施解决这些问题。
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出："完善国有资本经营预算制度","建立现代财政制度".所以在此背景下，系统地总结国有资本经营预算实施中遇到的问题，同时提出解决这些问题的相应对策，会有助于国有资本经营预算作用的进一步发挥，有助于国有资本经营预算制度的进一步完善，具有很大的理论意义和实践意义。
1.1.2 研究意义。
（一）理论意义。
第一，本文系统地总结了国有资本经营预算在实践中遇到的问题并提出了相应的解决对策，弥补了现有研究的不足。国有资本经营预算是加强对国有企业监督、防止国有资产流失、优化国有资本配置、提高国有资本运营效益的有效工具，而国有资本经营预算在实施中存在的问题阻碍了国有资本经营预算作用的进一步发挥。其他相关的论文大多是研究了国有资本经营预算的内涵、特点、职能、作用、目的、与其他预算的关系等国有资本经营预算基本理论，或者研究了编制、执行、监督、绩效考评、相关法律、地方实践情况等国有资本经营预算一个方面的问题，或者从行政管理、企业管理、财务管理等角度研究国有资本经营预算，或者研究了国有资本经营预算制度现存问题及对策。专门研究国有资本经营预算实施中的现实问题的文献很少，即便研究了实施中的现实问题，也只是分析了实践中存在的问题的一个方面，缺乏系统性。本文专门研究了国有资本经营预算在实施中遇到的问题以及相应的解决对策，在一定程度上弥补了该方面现有研究的不足。
第二，全面深入地总结了我国国有资本经营预算实施以来所取得的重要成效，完善了该领域的研究。现有的文献大多是简单、粗略地介绍一下这些实施成效，并没有进行深入地归纳总结，或者只是总结了实施成效的一个方面。本文在广泛搜集资料的基础上，全面深入地总结了我国多年以来实施国有资本经营预算所取得的重要成效，丰富了该方面的研究，也证明了国有资本经营预算确实是很有效的工具。
第三，本文研究了国有资本经营预算激励约束机制，弥补了该方面研究的缺陷。国有资本经营预算在编制和执行过程中也会存在道德风险问题，道德风险会影响国有资本经营预算作用的发挥；因此，为减轻道德风险问题，促进国有资本经营预算作用的进一步发挥，就需要建立国有资本经营预算激励约束机制。然而从笔者目前掌握的文献来看，尚没有学者对此进行专门研究，本文的一个突出的贡献就是较为深入地研究了国有资本经营预算激励约束机制。
（二）实践意义。
本文挖掘出了国有资本经营预算实施中存在的各种突出的问题，同时为了更为有效地解决这些问题，本文还有针对性地总结了国外一些国家的国有资本收益管理经验，为提出合理有效的解决对策提供值得借鉴的国际经验。在充分借鉴国外相关经验的基础上，对怎样完善国有资本经营预算相关法律法规，怎样增加国有资本经营预算收入，怎样调整国有资本经营预算支出方向，怎样完善国有资本经营预算考评体系，怎样健全国有资本经营预算监督体系，怎样建立健全国有资本经营预算激励约束机制，都分别提出了切实可行的对策。这些可操作性强的对策可以直接用于解决预算实施中遇到的现实问题，可以减少或消除制约国有资本经营预算作用进一步发挥的因素，也有助于国有资本经营预算制度的完善。
1.2 国内外研究综述。
1.2.1 国外研究现状。
资本主义国家虽然也有国有企业，但通常数量很少，产值较低；以美国为例，美国国有企业的总产值仅占美国 GDP 的 5%左右，总资产不足社会总资产的10%.正如 Mu1ford（1974）所说，国有化并不是联邦政府控制美国经济的主要手段和实现既定经济目标的主要工具；美国国有企业对经济的影响以及在经济发展的作用并没有中国国企大[1].西方国家大多对国有企业采取租赁制等方式以避免直接经营企业。国外并不实施独立的国有资本经营预算，经营性国有资产收支计划大多体现在政府复式预算的资本预算项目中。资本预算资金来源大多为募集公债，而不限于国有资本收益，资本预算支出则涵盖了除政府运行费用外的多种支出，如公共工程、公营事业等支出。资本预算和国有资本经营预算在融资方式、支出方向、实施程序上均有较大差别。
下面仅简要介绍一下国外关于资本性支出预算的研究。国外政府的资本性支出的主要去向为固定资产投资，这些资本性支出对于经济发展和国民生活质量提高都具有重要作用；在政府主导发展型国家中，资本性支出在总支出中的比例更高，所起的作用也更大，所以有些国家也专门编制了资本性支出预算。Hoffman（1996）认为，只需要将那些支出数额很大且非每年都发生的资本性支出纳入资本性支出预算，而不必将那些数额不大、每年都会发生的支出纳入其中[2].Singhvi（1997）认为专门编制资本性支出预算，一方面有助于政府合理规划资本性支出项目，因为资本性支出项目常常包含多个财政年度并且项目资金支出流也不平稳；另一方面有助于政府加强对资本性支出的监督和成本控制，因为资本性支出通常数额巨大，并且难免出现资金用途变化和项目超支等问题[3].John & Mikesell（2007）认为单独编制资本性支出预算也会遇到一些问题：一是资本预算的决策过程易被扭曲，因为现实生活中那些有专项资金支持的项目，以及能够产生可用于偿债的收益的资本项目易被选中，这样便扭曲了理性的项目选择程序；二是容易导致政府债务增加，因为资本性支出预算会刺激政府借助债务开展活动；三是资本性支出与日常性支出较难区分[4].Premchand（2000）指出，对于中国政府投资体制改革而言，资本性支出预算作用很大，与西方国家不同的是，中国资本预算规模较大，对稳定经济来说更为重要[5].
1.2.2 国内研究现状。
（一）国有资本经营预算基础理论研究。
我国国有企业数量众多，国有资本总量居世界首位，随着国有资本经营预算制度在我国建立，国有资本经营预算成为了学者们关注的重点。我国学术界对该领域展开了长期深入的研究，在国有资本经营预算基础理论方面产生了丰硕的研究成果。结合本论文研究的需要，选取以下几个相关的方面进行评述。
第一，建立国有资本经营预算制度的意义研究。徐瑞娥（2006）认为，建立国有资本经营预算制度具有以下重要意义：是国资委发挥其监管职能的重要手段，为成立国有资本运营公司提供重要依据，可作为出资人约束经营者的有效手段，为进行国有资本经营绩效评价提供一种重要依据，同时也可作为国企实现其经营目标的有效工具[6].李燕（2004）认为，我国建立国有资本经营预算制度的意义如下：能够促进社会主义市场经济体制的完善，能够促进国有资产经营效益的提高，能够促进国有资产所有者权益的维护，能够促进公共财政框架体系的建立，能够促进国有资产管理部门职能作用的充分发挥[7].李丹、吴祖宏（2005）等人认为，建立国有资本经营预算制度的意义可以归为以下几点：有助于提高政府的宏观调控能力，有助于建立和完善公共财政框架，有助于国有经济结构的战略性调整[8].邓子基（2006）认为，建立国有资本经营预算制度对我国而言有如下重要意义：促进国有资本出资人职能的充分发挥，促进作为国有资本所有者的政府的监管职能的发挥，促进国有资本出资人对经营者的控制及约束，促进国有资本的规范管理，促进复式预算制度的完善[9].
第二，国有资本经营预算的目标研究。文宗瑜（2005）认为，国有资本经营预算的目标有二： 进一步优化我国现有国有资本的配置，提高国有资本效率[10].
谢茂拾（2005）认为，实施国有资本经营预算的主要目标是促使国资以及国企运营效益的提高[11].李燕（2004）认为，国有资本经营预算的主要目标如下：加强对现有国有资本的整体调控，进一步完善国有资本经营收益分配的管理程序，进一步加强对国有资本经营过程的监控[12].邓子基和禹滔也赞同此观点。
第三，国有资本经营预算与公共预算的关系。李世聪（2006）等人认为，根据政府公共管理职责与国有资本所有者职责相分离的原则，国有资本经营预算应独立于一般公共预算，而与之并列[13].杨立学（2005）等认为，国有资本经营预算的资金不可与其他预算相互结转，应当独立循环，以确保政企分离[14].万莹（2003）也认为，应当严格限制公共预算对国有资本经营预算进行专项拨款[15].
与之相反，李世聪（2006）则认为，国有资本经营预算与一般公共预算间可通过适当的预算科目接口进行连接。一般公共预算部分资金可作为国有资本投资1入一般公共预算[16].
第四，国有资本经营预算编制的原则研究。吴祥云（2005）认为，编制国有资本经营预算应遵循以下几个重要原则：收支有度原则、综合平衡原则、保证重点及兼顾一般原则、效益原则[17].邓子基（2006）认为，编制国有资本经营预算应遵循以下几个方面的原则：遵照国家经济发展战略原则、分级编制原则、收支平衡原则、保证重点及兼顾一般原则、保值增值原则[18].高明华（2007）认为，国有资本经营预算的编制应坚持循序渐进、可操作、效率等原则[19].
第五，国有资本经营预算执行研究。王景升（2008）认为，国有资本经营预算执行是各预算执行单位具体实施国有资本经营预算的过程。国资委预算的执行是指各级国资委组织国有资本经营收益上缴，同时根据国有资本结构调整的需要向所属的国有资本运营公司进行国有资本的再投入。国有资本运营公司预算的执行是指各国有资本运营公司根据预算的安排，收缴本公司所属国企的国有资本收益，并上缴至上级国资委。国有企业预算的执行是指国有企业根据预算的安排，开展经营活动并上缴国有资本收益；同时根据国有资本运营公司对本企业的资本投入情况进行投资，并根据市场需求的变化及时调整企业的资本结构[20].
王园园（2007）认为，应建立中央和地方"国资委--国有资产运营机构--国企"的三级预算执行主体框架，其中国资委为一级预算执行主体，国有资产运营机构为二级预算执行主体，国企为三级预算执行主体[21].
张国霞（2010）认为，在执行国有资本经营预算的过程中，国资委的主要任务为：收缴国有资本收益，进行国有资本的再投入，对下属国有资产经营公司的预算执行情况进行考核评价。国有资产经营公司的主要任务：组织企业上缴国有资本经营收益，进行国有资本的再投入，对其下属国企的预算执行情况进行考评，如果遇到特殊情况要及时调整预算。国有企业的主要任务：根据预算要求开展国有资本经营活动，采取措施尽可能地提高国资运营效益，同时确保国有资本经营收益能够按时上缴；高效使用预算资金，努力获得理想的投资效益；采取有效措施确保预算各项指标的完成；根据特殊情况进行适当的预算调整[22].
第六，国有资本经营预算绩效评价研究。唐现杰（2007）认为，国有资本经营预算绩效评价能反映出国有资本经营的状况，并能够有效保障国有资本经营激励约束机制的运行[23].罗会武（2012）认为，进行国有资本经营预算绩效考评不仅有助于提高国企竞争力，还能调节国有资本产业布局[24].
陈雪峰（2007）认为，国有资本经营预算绩效评价应与国有资本经营预算目标相适应，应建立三层次的国有资本经营预算绩效评价体系，绩效评价主体依次为政府、国资委和国有资本运营公司[25].詹蕾（2009）认为，应根据预算监管框架体系，把国有资本经营预算绩效评价划分为内部和外部双层绩效评价，内部绩效评价是对国有企业的微观绩效评价，外部绩效评价是人民代表大会以及社会独立中介机构对国资委的宏观管理绩效评价[26].
第七，国有资本经营预算监督研究。马丽英（2005）认为，加强预算监督既要加强外界对国资委的预算监督，又要加强国资委对下属国有资本运营机构和国有出资企业的预算监督。国有资本经营预决算不能只向政府呈报，还应该向公众及时公布，使其全方位接受公众的监督。此外，还应加强审计力量，可聘请社会上独立的审计机构对国有资本经营预决算进行审计，应充分发挥审计机构的监督作用[27].
王凤洲（2008）认为，国有资本经营预算监督体系包含两个子体系。一是纵向监督体系。在预算编制、执行、决算等阶段，实现人大--政府--国资委--国有资本运营机构--国家出资企业的纵向有效监督。二是横向监督体系。横向监督主体包括：财政部门、审计部门、工商及税务部门、社会中介机构、媒体、社会公众等[28].
（二）国有资本经营预算管理现存问题研究。
第一，国有资本经营预算收入方面存在的问题。目前我国绝大部分学者都认为国有资本收益征收比例太低，应该进一步提高。贾康（2010）认为，国际上绝大部分上市公司股东分红比例超过 30%,国有资本收益上缴比例也应该达到这个水平，所以今后应该提高收益征收比例[29].汪平（2008）研究了其他一些国家的国有企业分红比例，发现我国国有企业红利上缴比例偏低[30].谭静（2014）认为，要根据不同行业的特点确定不同的国有资本收益上缴比例[31].
第二，国有资本经营预算支出方面存在的问题。大部分学者认为目前用于民生方面的国有资本经营预算支出较少，应该将更多的国有资本收益投入到民生领域。文宗瑜（2008）认为，需要改变目前国有资本收益过多用于资本性支出的做法，社会性支出其实更能体现出国有资产的本质特征[32].陈少晖等人（2012）认为，国有企业的红利应该进一步惠及民生，国有资本收益应更多投向教育领域，这样会有利于劳动者素质的提高[33].文洪朝（2013）认为，国有资本经营预算支出目前主要用于了国企自身的发展，必须改变支出结构，应将预算支出主要用于社会保障等民生领域[34].
第三，国有资本经营预算相关法律存在的问题。胡国斌（2005）认为，国有资本经营预算相关法律依据不够充分，必须加快推进相关立法[35].李晓丹（2006）认为，国有资本经营预算相关法律制度还不够健全，必须加快相关法律法规的建设[36].
1.3 研究的思路与方法。
1.3.1 研究思路。
首先，在理论研究方面，对国有资本经营预算的概念进行了界定，并归纳了国有资本经营预算相关基础理论。其次，从历史发展的视角，梳理了我国国有资本经营预算的发展历程，并全面详细地总结了国有资本经营预算的实施成效。再次，在现实分析方面，深入挖掘了国有资本经营预算实施中现存问题。复次，以国际视角，详细总结了国外国有资本收益管理经验，并分析了国外相关经验对解决我国国有资本经营预算实施中的问题的启示。最后，从法律、技术、政策等层面，提出了具体的解决国有资本经营预算实施中问题的对策。
1.3.2 研究方法。
本文主要运用了以下四种研究方法。
第一，归纳研究法。本文在对国有资本经营预算相关基础理论、历史沿革、实施成效、实施中的问题、国外国有资本收益管理经验进行研究时，广泛使用了归纳研究法。
第二，规范与实证相结合研究法。本文在对国有资本经营预算相关基本理论、国有资本经营预算实施中的问题解决对策进行研究时，运用了规范研究法；在对国有资本经营预算历史沿革、实施成效、实施中的问题、国外国有资本收益管理经验进行研究时，运用了实证研究法。
第三，比较研究法。在对国有资本经营预算实施前后的情况、国内外国有资本收益管理方法进行研究时，运用了比较研究法。
第四，跨学科研究法。本文选题涉及到财政、会计、企业管理、法律等多个学科的知识，单纯使用财政学的理论知识难以准确透彻地分析，所以本文运用了跨学科研究法。
1.4 主要创新及不足。
1.4.1 主要创新。
第一，与其他研究国有资本经营预算的文献不同的是，本文专门研究了国有资本经营预算在实施中遇到的问题及其解决对策，别的文献大多侧重于国有资本经营预算其他方面内容的研究；此外，本文在提出解决对策时，也充分借鉴了国外有益经验。
第二，本文创造性地用委托代理理论、激励理论等经济学理论知识分析了国有资本经营预算在编制和执行过程中存在的道德风险及其危害，并深入研究了国有资本经营预算激励约束机制的构建，以减少道德风险的不良影响和促进国有资本经营预算作用的发挥；从笔者目前掌握的文献来看，尚没有学者对这些问题进行专门的分析和研究。
1.4.2 不足之处。
本文选题涉及到财政、会计、企业管理、法律等多个学科的知识，笔者的知识面还不够广，所以本文对有些问题分析得还不够深入。同时由于本人理论水平有限，并且研究时间和可供参考的资料不够充足，没有提出足够多的解决国有资本经营预算实施中的问题的措施。
