3 “营改增”对地方财政收入的影响研究--以四川省为例
3.1 我国地方财力构建状况概述（1949-2014）
3.1.1 分税制之前中央与地方的财力、事权关系（1949-1993）
（1）“统收统支”模式（1949-1979）
新中国刚成立时，为了尽快修复战后濒临崩溃边缘的国民经济以及增强综合国力，当时的政府采取了适应中央高度集权形势的“统收统支”财政体制，大致设计为：中央政府统一全国几乎所有的事务，决定公共品和服务的供给；地方政府完全听从于中央，财政收入如数上缴，由中央政府对其支出需求进行拨付。①为了调动地方积极性，虽然之后第一个五年计划期间中央政府开始实行“划分收支、分级管理”财政体制，但是总的来说这一时期中央高度集权，没有进行权力的划分。
（2）“包干制”模式（1980-1993）
① “划分收支、分级包干”（1980-1984）
改革开放后，中央政府对财政体制的改革标志着之前高度集中的“统收统支”财政体制被打破，建立了“划分收支、分级包干”的新模式。“划分收支”在收入方面将财政收入划分四个部分，中央收入包括中央固定收入和与地方按固定比例分成的收入，地方除了上述的分成收入外还有地方固定收入和调剂收入；同时，在支出方面也界定了中央与地方的支出责任范围。“分级包干”按照1979年各个地方收入为基数，通过财政收支情况进行判断，若地方收入多于支出则将其盈余通过一定比例上交中央，若出现收支缺口，通过工商税收入按比例进行调剂，若还不能满足地方支出需求的，中央给予地方政府定额补助。
②“划分税种、核定收支、分级包干”（1985-1987）
“利改税”的施行使中央和地方间的财政收入以及分配格局产生了变化。从1985 开始中央政府重新设计了我国的财政体制，首先依据“利改税”后的税种情况进行各级政府预算收入的划分，重新设置中央和地方政府间原有的收入分配格局，并对中央及地方政府的支出范围以隶属关系进行界定；其次核定包干专项支出，根据地方收支情况进行判断：凡地方固定收入多于支出，则将盈余部分从原有按比例交付中央改为定额上交；若出现收支缺口，地方可按照中央制定的比例通过共享收入得到弥补，在此基础上仍然收不抵支的话，中央定额划补。
③此次改革不仅进一步划分了中央和地方政府间的事权，也顺应了我国政企分开的发展潮流。
③ 多形式下的财政包干（1988-1993）
该时期我国开始采取多种模式的财政大包干体制，其中包括收入递增、上解递增、定额等包干形式，总额、总额加增长等分成形式以及定额补助，期间营业税、城乡个体工商业户所得税等13个税种划归地方作为地方固定收入在一定程度充实了地方财力，标示着地方政府进一步行使其事权，也开始拥有预算权。这一财政体制的设计较明确地划分了各级政府的职责范围，中央放权后通过扩大地方政府的财政权利有效调动了各地方政府的积极性，促进了国民经济发展。然而包干制也有缺陷，首先强调地方政府利益使中央政府处于被动位置，其次以某一历史数据为基数来计算补助金额导致各地方政府间财力不均衡，出现了讨价还价的现象，最后由于一些地方政府只看重短期利益，出现了不合理规划，区域保护主义等现象。
3.1.2 分税制后中央与地方财力、事权的关系（1994-2014）
为了适应经济发展以及宏观管理需要，我国进一步探求财政体制改革方案。
1992 年选取九个省市进行分税制试点后，十四届三中全会提出分税制能够更加合理和科学地进行事权划分，并建立中央税收和地方税收体系，应在全国范围内实施以此替代之前的包干财政体制。据此我国分税制改革在 1994 年伊始正式铺开。
（1）分税制财政体制主要内容
第一，按事权划分各级政府支出责任。中央承担具有全国统筹性以及地区间外溢性较强的事务，具体包括属于全国性宏观调控的安全管理、事业发展、对外交流、促进社会经济、调整地区间不平衡等支出；地方财政的事权安排主要针对于辖区内的社会经济运行、公共事业发展和行政支出等①。
第二，统一事权和财权，在税种上进行中央与地方财政收入划分。将具有宏观性和国家权益性的税种划拨给中央，具有区域性并且地方征管效率更高的税种划拨给地方，同时为调剂中央与地方间固定收入盈缺，把与全国社会经济事业关系密切的税种设立成共享税。
第三，实行纵向性政府间的转移支付。首先设立了中央对地方税收收入返还。
为保障中央与地方既得利益的平衡格局，中央财政规定将1993年作为基期，并按当年数额为标准，根据各地方增值税和消费税的增长幅度，通过既定系数来进行对地方税收收入的返还。具体过程为当年地方上缴的增值税和消费税增长幅度每上升1个百分点，中央按照0.3个百分点的增幅加大对地方的返还力度，但若地方上述两税上缴情况低于基期标准，中央则要缩减对地方税收返还的规模①。其次为了解决财力在地区政府间的横向不平衡和不同层级政府间的纵向不平衡，我国借鉴西方国家经验后开始采用纵向的转移性支付模式，旨在中央加强全国范围内财权的集中配置下，协调地区间经济水平差异，通过财力的再分配来平衡各地区间公共品的提供。
第四，设立中央和地方两套税务机构。我国在分税制之前只在地方设立了税务机构，中央税收事宜也由地方代理，分税制实施过后，为顺应财政管理体制的改革并保证中央财政收入，我国分别设立了中央与地方税务机构，其中国家税务局和海关负责征管中央税和共享税，地方税务局负责征管地方税种的相关工作。
（2）分税制财政体制评价
分税制财政体制的实施以及之后中央政府相继出台的多项改革措施在我国经济高速发展的形势下进一步理顺中央与地方政府的财力，建立起较为成熟的财政体制框架。通过各级政府间收支的划分、税务机构的科学设置和转移支付的启用，着重保障了中央财政收入并提升其宏观管理调控能力，同时还调动了地方的积极性。但是在实际运行中，分税制也暴露了一些缺陷：
第一，各级政府事权划分不明且缺乏合理配置。中央与地方事权与财政支出责任是政府间财力划分的基础，我国现行法律在各级政府间事权划分上不够明确而且重叠严重，一些本应由中央政府负责的事权由地方去承担，地方支出压力过大导致执行错位。省级以下的支出责任安排更不科学，财力不断上移，事权层层下推，基层政府收支缺口明显，政府间事权划分的混乱现象导致了各级政府在公共职权履行中的相互推诿。
第二，中央和地方政府间税权划分缺乏科学性，地方财政压力不断增大。分税制改革后中央收入在全国总收入中占比达55%左右，地方在总收入中所占比例比中央低了近10个百分点，但在此情况下地方政府承受了全国约70%的支出责任。由此可见，中央与地方政府间财政收入与其支出的安排比例违背了财权和事权相匹配的原则，直接导致了地方财政困。
首先在税种划分上，从表3.1可知中央负责税基宽来源广的税种，享有大部分税款收入，并具有绝对的税收立法权，而地方主要负责税源分散且来源少的小税种，税收收入有限，缺乏对税收实质上的决定权，这不仅削弱了地方税收的主动性和积极性，更造地方政府财权和事权失衡。其次地方缺乏主体税种，不利于形成稳健的地方税体系。分税制后我国各地并没有培育具有长期稳定性且对地方收入有绝对贡献的主体税种，虽然地方税种较多，但其税源小而散、功能较弱加之部分税种已老化，缺乏对地方收入的长期保障机制，同时营业税、所得税几个来源相对较广的税种不同程度被中央分享去一部分，导致我国地方税体系出现松散且分隔的现状，其收入难以满足地方政府行使事权的需要，制约了稳健和完善的地方税体系构建。
第三，转移支付机制缺乏科学性。首先，一般性转移支付规模不能满足其实现区域间均衡发展的目标，导致地区间贫富差异突出。我国的税收返还等补助模式依据基数法，按照全国统一公式进行测算，为的是体现对收入能力强的地区进行资金安排倾斜的政策，②但这样在计算时，对于贫困地区的转移支付金额会因其最开始较少的收支额度而在当下安排相对有限的转移支付资金，同时转移支付对这些地方的专项转移比例较大，而这类补助模式通常需要配套资金，使当地财政支出更加困难，进一步加剧了地区间的贫富差异。其次，目前我国采用单一纵向转移支付而没有横向模式，这只能解决上下不同级层政府财力不均的情况，但在横向上各地间财力不平衡问题上不能改善。最后，转移支付缺乏监管体系和法律保障，导致我国转移支付资金使用情况不能随时监控，加之对不法行为缺乏惩戒机制，转移补助后的成效被大打折扣。
