1 绪论
1.1 研究背景
对于一个国家来说，税收的作用是不可替代的，它不仅是财政收入的主要来源，更是一个国家资金运转顺畅的重要保障。组织税收则是税务机关的第一要责。为了能够保证税收收入的完成，税收计划是税收工作中的一个重要组成部分。税收计划是税务机关根据国民经济计划指标、现行税收政策以及客观税源的发展变化，对一定时期内的税收收入的测算、规划和控制。它包含税收计划的制定以及对计划执行过程的分析、监控等工作，是税务机关税收征收管理过程中，在促进经济发展、保障财政收入的基础上，根据客观的政治经济形势，通过分析、对比等科学手段，对一定时期的税收收入进行预测和计划，并在计划期内，对计划的执行情况，如税款的征收、入库、退库，进行监控，对可能影响计划执行情况的各个因素进行判断、分析，以保障计划的顺利执行的一项工作。①税收计划的完成与否，对国家预算能否实现平衡和能否从财力上来保障国家职能的实现，具有重大的意义。
近年来，我国税收收入稳步增长。2001 年全国税收收入为 15633 亿元，2014 年全国税收收入为 103800 亿元，年均增长率为 15.68%.2001 年全国税收占 GDP 比例为 13.95%,到 2014 年为 16.30%,2013 年甚至高达 19.42%.2014 年在经济下行压力大、减免税力度大的背景下，入库税款 103768 亿元，同比增长 8.8%.②税收收入的大幅增长，直接导致了财政收入的稳定增加，为经济的持续发展提供了有力的保障。翻看历史资料，可以发现每年都能够超额完成税收计划数，而且实际完成数还远远高出计划数。税收的大幅增长，虽然跟国家税收法律的不断完善、税收征管制度的加强有着密切的关系，但是不免令人质疑，税收的超额增长是否与税收计划的实施有关系？经查看文献，笔者发现在实际的基层税收工作中，税收计划的实施存在种种问题。
例如：税收计划编制不科学、编制数据存在虚假成分、征税过程中存在“过头税”和“藏税”现象、人为操纵退税进度等。基层税收计划的各种问题，一方面偏离国家制定税收计划的初衷：应收尽收，保障税法的尊严；另一方面为了完成上级布置的税收任务，基层税务部门对上级上报税收计划时隐报瞒报，对纳税人则需要花时间、人力与企业对税款的征收进行讨价还价，严重挫伤了税法的严肃性。因此，要求上级部门根据经济规律和法治要求来制定科学的税收计划，从而让基层更好地执行税收计划，实事求是的收好税，协调好基层税务部门与上级部门和纳税人的关系，成为所有基层税务部门的普遍愿望和呼声，也是做到依法办事的根本。本文中，笔者将结合一线的基层税收工作经验，总结归纳出 Z 国税局基层税收计划实施的详细情况，并找出存在的问题，进一步分析导致问题的深层次原因，最后就如何优化 Z 国税局税收计划工作提出对策。希望本研究能对基层税收计划工作有一定的指导意义。
1.2 研究意义
作为财政预算的基础部分，税收计划对财政预算和财政管理有着至关重要的意义。
税收计划的准确与否，直接关系到财政预算编制的科学程度。基层的税收计划是国家税收计划最基础的一个环节，也是最靠近征税主体的前线工作。作为基层的税收部门，既要努力收好税完成上级财税部门的任务，又要与纳税人进行斡旋，维护税法的尊严。研究基层税收计划实施的现状、问题以及分析其原因，对于进一步规范基层税务部门的执法行为，保证税收计划在基层的规范性实施，组织好国家的财政收入资金无疑具有重要的现实意义。
1.3 文献综述
目前，我国许多学者正在研究税收计划方面的问题，但大部分是从宏观的视角来进行研究并且多是理论研究。学术界都同意中国现有的税收计划制度有不合理的地方，但对于税收计划该去该留，则分为两大代表性流派。同时，也有学者指出税收计划执行过程中出现的种种问题是因为税收计划政策执行的变通而导致。
1.3.1 税收计划制度应该改革
一个流派认为税收计划制度不适应时代潮流，但是税收计划的作用对于保障国家财政资金具有重要的作用，应该进行改革。
大部分的学者认为税收计划制度尽管有种种弊端，但仍有存在的必要性。存在有以下三个理由。
第一，税收征管体制缺陷、税收法律不完善及税务工作人员的素质参差不齐几个因素构成了税收计划需要继续存在的内在理由。
①我国在税收法律的制定方面、征管体制的改革方面较以前已有明显的进步，但是税法的漏洞和征管体制的缺陷依然是一块巨大的绊脚石。在税法的实施方面，对违反税法的行为界定不清晰、税务人员的行政处罚自由裁量权尺度过宽、不同类型企业的优惠政策倾斜力度明显偏颇。在征收管理体系方面，征管流程和审批程序日益规范，但是在实际的税收工作中，稽查局与征管局管辖范围划分不清、需要协同合作时信息沟通不畅、日常征管的管理不善等是征管体制改革亟需解决的问题。如果取消税收计划，税收收入将难以保证顺利入库。除此之外，税务人员素质良莠不齐，法律意识淡薄、税务水平欠佳的人在基层税务单位更是数不胜数。税收计划的存在很大程度上强化了税务人员执法的力度，保障了组织收入的顺利完成。
第二，外在导致税收计划需继续存在的是我国执法大环境欠佳。第一方面，公民依法纳税的意识不强、税法遵从度不高、偷税漏税较严重。税收计划的存在，保障了执法人员从严执法，保障税收及时入库。
第二方面，各政府部门对税源监控的联动尚未成熟，多部门的协作常常是以低效率、繁杂的手续作为代价，有时由于对本辖区的税源了解不够，导致税款流失。这个时候税收计划的存在则是起到了引导和保障的作用。第三方面，非税收入基数大影响税基的稳固。尽管从国家发布的统计资料得知我国的税收收入占财政收入近九成，但实际上大量的非税收入存在，在经济的发展中对税基的稳固起着负面效应。税收计划的存在，可以一定程度地保证税收的征收，抵制非税收入的存在。
第三，税收计划有其重要的现实意义。体现在：税收计划保障了财政收入的顺利入库；税收计划是上级机关考核下级税务部门的一个重要风向标；税务计划可以从侧面反映征收管理水平和执法成效。同时，税收计划中的税收收入计划分析则是作为反映经济发展状况的一个重要参考。
与此同时，也有不少学者提出现行税收计划存在的问题。
张连海认为，当前的税收收入计划存在着两个突出的问题，分别是税收计划的编制不科学和税收计划执行的过程充满指令性特征。在这种情况下，税收计划调整经济产业结构的功能难以在市场经济环境下充分发挥。要改变目前这种状况，必须对现行的税收计划制度进行改革。
杨冬瑞认为，传统的税收计划体制在计划经济时代确实发挥了不可替代的作用。它不仅有效的保障了国家财政收入的组织入库，也是作为上级考核下级税务部门成绩的重要依据。随着时代的变迁、市场经济的发展变革，影响税收收入的因素已经发生了重大的变化，需要考虑的内外因素更是充满多样性、复杂性、多变性，以往的税收计划观念、方式已经不适应当今的中国国情。因此，改革税收计划体制是经济发展的必然要求。
杜耀华则提出了现行的税收计划编制制度存在问题。他指出现行的税收计划体制与经济发展脱节严重，这与税收计划的编制方式有关。一直以来，税收计划编制都是由国家税务总局向下一层层分配税收计划任务，而下级的税收计划一般是以基数法为基础制定的税收预测。在上一年的税收收入基础上，乘以一个税收增长系数，最后结合上级领导的意见，得出一个税收计划数。这种税收计划编制方法，忽略了客观的经济发展情况，取而代之的是主观性占据主导地位。这种税收计划方式，在很大程度上，保障了税收收入的稳妥入库。但随着市场经济的发展和完善，其中的缺陷也开始日益显现出来。
伍丽对税收计划政策执行的有效性与税收计划制定的科学性的关联提出了自己的看法。她认为，一项税收政策要想真正地贯彻落实，达到预计的政策目标，首先税收计划必须符合从经济到财税的客观要求。如果脱离实际的经济税源情况，政策的有效落实只能是政策制定部门一厢情愿的想法。因此，税收计划必须符合客观的经济规律，税收计划的目标必须科学合理。
支祥林等从税收与经济的关系阐述了关于税收计划的观点：对于一个国家来说，为了行使国家管理职能则需要无限量的物质支持，而这表现为对财政收入的无限需求。税收的重要作用也由此可见。但是，一个社会一个时期内的 GDP 是有限量的，税源的多少是以 GDP 的发展为基础的，因此一个时期内的税源也是一个限量。经济发展是税收的基础，税收要与经济相适应。那么，税收计划的编制要科学首先必须以客观的经济实际为参考。
罗莉和戴丽萍一针见血地指出税收计划存在的问题：税收任务的制定和分配不科学、不合理导致了在实际的税收工作中，税收计划的作用过大，严重地影响了税务工作的正确导向。
何万波则是从经济与税收之间的关系揭示税收计划体制存在的问题。他认为当前的税收计划体制存在的问题是税收计划的制定与税源发展的实际不符。税源发展的前提是经济发展了，税收才有增长的可能，经济的发展是税收的基础。因此，在制定税收计划时，税收计划的指标要与经济相适应，脱离了经济的话，税收计划则失去了意义，甚至会从反方向制约经济的正常发展。
张忠义和王锐认为税收计划的考核在税收工作考核中占比过大，应该弱化税收计划的作用。现行的税收计划制度是非市场经济的计划税收，也是政府干预经济的一种计划手段，与当前的市场经济的发展是不相适应的。
1.3.2 税收计划制度应该取消
另一流派则认为我国的税收计划制度严重地制约了中国的经济发展，应该取消。我国税收连续十几年的超常增长引发了较多对税收计划的质疑，有人认为这一现象的产生反映了资源在政府与市场间配置的不合理，长久下去会阻碍市场机制的正常运转，因而激进地主张取消税收计划。
黄钢平的主要观点是税收计划容易导致税务机关执行税收管理时不能做到依法治税，建议取消税收计划。他认为税务机关将税收计划摆在工作的首要位置，必然导致人1治税；在税收形势严峻的情况下，税务机关在任务的压力下会千方百计地争取税款入库，甚至牺牲企业的利益，变相地扭曲了依法治税的原则。
1.3.3 政策执行的变通理论
有些学者提出了税收计划执行过程中的种种问题归根于各级政府部门在执行税收计划政策时的政策变通上。在政策的制定上，很多人只关注政策是否科学、有效、合理，而忽略了政策制定后执行的效果。很多时候，国家制定各项有利于经济发展或改善民生的政策，一经推行，却是达不到预期的政策效果，或者说是完全变了味，与政策制定者的初衷完全背离。这与政策执行的有效性密切相关，执行不力、歪曲政策的内涵是导致政策失效的重要原因。
陈振明认为导致公共政策执行变通的因素是：第一，政策问题的特性。主要是政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要协调适量，都直接影响到政策的有效执行。第二，政策本身的因素。主要是指政策的正确性；政策的具体明确性；政策资源的充足性三块内容。第三，政策以外的因素主要包括目标团体、改革执行人员、执行机构间的沟通与协调等因素。
在我国，政策变通的几种主要形式有：
第一，替换性执行。替换性执行是指执行机关需要执行政策时，发现执行政策与自己的利益发生冲突，执行机关就可能制定自己的一套政策细则，内容是表面遵守了上级公共政策的原则，实际操作则是与上级政策的内涵背离，甚至会从中阻碍上级政策的顺利实施。
第二，选择性执行。选择性执行是指政策执行者从自身的利益出发，在解读政策时断章取义，有选择性的执行一些对自己有利的措施，其他的则故意忽略，导致公共政策执行不到位，达不到预期的效果。
第三，附加性执行。附加性执行是指执行机关在执行公共政策时会根据自身需要附加一些原本政策不要求的内容，使得执行过程复杂化，落实困难化。有些部门为了在政策执行上收取费用，额外增加条款或手续，从而获得利益。
第四，象征性执行。象征性执行是指执行机关没有根据公共政策制定具体的执行措施，没有从本质上对政策进行贯彻落实，而只是流于表面形式，做一些无关痛痒的事情或者通过弄虚作假来应付上级的检查。
政策的执行效果对国家意义重大，特别是我国现在正处在社会的巨大转型的阶段，如果政策的制定无法保障落实，那就失去了制定的意义。那为什么会出现政策执行下的变通呢？主要有以下几方面的原因。
第一，政策本身存在缺陷。目前，我国正处在社会主义市场经济的发展阶段，社会问题多样化复杂化。而一个政策本身的漏洞是造成执行变通的重要原因。政策漏洞包括：
首先，政策不明确。我国的很多政策不像西方国家大部分文件用数据说话，明确的规定了政策执行的范围。相反，我国政策制定上文字的模糊不清，让执行机关在执行过程中各有各自的理解，这为“钻政策空子”提供了便利。其次，政策不完整。一项政策出台后，它的执行有可能关系到一连串的部门，但是经常出现的情况是一个政策出台后群众拍手叫好，但真正去实施时却发现具体实施没有配套的政策支持或者相关的政策未能及时更新，导致无法确保政策的正确落实。再次，政策相互矛盾。由于我国政府机关冗繁，有时同一项公共政策涉及的部门繁多，而各个部门在政策的制定上又有所不同，甚至出现矛盾。这就为执行政策的变通提供了大门。最后，政策变化快。有些部门经常存在“一朝天子一朝令”的现象，当领导班子下台后，政策经常也会随着变化。这种朝令夕改使1第二，执行机关的利益考虑。当一项公共政策的执行，触动到执行机关的利益时，执行机关可能会出于自身利益的考虑，对公共政策产生抵触心理，从而不愿意去执行或者暗中妨碍政策的落实。通过利用自己手中的权力，保护自身利益，罔顾大局利益。
第三，监督机制欠缺。一项公共政策无法有效执行，背后有千万种的原因，但是监督机制不完善必然存在的。随着简政放权的范围扩大和地方财力的膨胀，中央对地方的控制力和约束力逐渐减弱。一项公共政策出台后，接下来似乎只是关乎执行政策的机关的事情。但是往往在这个时候，政策制定机关缺乏对执行过程的监督，或是执行后效果的复查，无疑间接给执行机关变通政策壮了胆，使得政策的有效实施雪上加霜。
1.3.4 综述小结
综上所述，学术界的主流观点都对税收计划的制度有一定的质疑，认为存在缺陷，需要进行改革或取消，同时，也认为税收计划执行过程中的政策变通是导致问题的原因之一。但这些研究都集中在从宏观的视角探讨税收计划的不合理性和原因分析，缺少相关的具体研究。笔者希望结合基层税收计划工作经验，通过查找档案、文献、访谈的方式，进行一个国税基层具体的研究，归纳出基层税收计划实施的现状，探讨存在的问题以及产生问题的原因，最后借鉴美国成熟的税收预测做法，提出优化基层税收计划的对策，从而对基层税收计划工作起到一定的参考作用。
1.4 研究方法
访谈法。通过对 Z 国税局税收计划岗人员 1 人以及抽取部分下属分局负责税收计划工作的人员、分局负责人、税收管理员、重点税源企业的财务负责人进行访谈，了解 Z国税局税收计划的编制的程序和方法、实施具体过程以及存在的问题，并对其进行整理分析。
案例分析法。本文以科学的态度，把 Z 国税局的税收计划作为一个案例进行分析研究，从对 Z 国税局的税收计划实施情况的文献资料中摄取信息、材料，进一步深入分析Z 国税局实施税收计划存在的问题，寻求解决问题的思路和方法。
1.5 研究思路与内容
税收计划的实施贯穿基层的税务管理，它对组织收入具有重大的保障作用。为了适应市场经济的需要、有效地发挥税收计划的作用，我们需要及时对税收计划进行不断的探索和做出相应的调整，本文结合笔者多年基层税收计划工作经验，就基层税收计划实施存在的问题进行了详细的剖析。
本文基本思路是提出问题、分析问题和解决问题，如剥春笋般逐层深入对 Z 国税局税收计划执行存在的问题、原因和优化对策展开研究。基本的研究框架是首先介绍 Z 国税局税收计划实施现状，说明税收计划实施的主体、过程与规则。紧接着通过访谈，并结合实际工作经验，摆出当前 Z 国税局实施税收计划存在的问题。随后是深入剖析问题背后的原因。最后借鉴美国的税收预测经验，为优化 Z 国税局税收计划工作提出对策。
按照此思路，全文共分七部分。第一章绪论主要介绍研究的背景和问题提出、文献综述和研究的思路。第二章以 Z 国税局为例，以笔者多年来的工作观察和查阅相关档案，归纳出基层政府税收计划的实施现状，说明税收计划实施的主体、过程与规则。第三章通过笔者本身的工作经验和对涉及人员的访谈分析当前税收计划存在的问题。那这些问题背后的原因是什么呢？这是笔者在第四章需要解决的问题，也是论文的核心所在。笔者结合文献综述中提出的问题剖析，深入探讨背后的原因。第五章，介绍美国的税收预测经验。在此基础上，第六章针对 Z 国税局实施税收计划存在的问题提出解决对策，希望能对优化 Z 国税局的税收计划起到一定的参考作用。第七章为全文小结。
文章共分七个部分：
第一部分为绪论。
第二部分为 Z 国税局实施税收计划的现状，说明税收计划实施的主体、过程与规则。
第三部分为 Z 国税局实施税收计划存在的问题。
第四部分分析 Z 国税局实施税收计划存在问题的原因。
第五部分介绍了美国成熟的税收预测经验，并归纳经验借鉴要点。
第六部分对优化 Z 国税局税收计划工作进行了论述，提出优化税收计划工作的对策。
第七部分对整篇研究进行简要的总结。
1.6 创新点和不足
本文结合笔者在基层税务征收管理部门的工作经验，通过理论分析，并结合对各个层次岗位关于税收计划的访谈，掌握第一手资料，通过访谈法和案例分析法对 Z 国税局税收计划工作优化问题进行深入研究，希望对实际工作起到一些借鉴意义。笔者通过对Z 国税局各条线的国税干部，从区局税收计划岗、分局负责人、分局税收计划岗、管理员、重点税源企业财务负责人，进行了广泛而深入的访谈，访谈人次 12 人，收集到了大量翔实的一手资料，为论文的研究和写作，提供了有力的支撑。
不足之处是由于时间、精力和能力所致，未能开展较大面积的访谈，未能对省局、市局相关税收计划岗进行访谈，对区局的访谈，也只选择了部分部门负责人和管户类型具有特点的几个代表分局人员，选择访谈的单位较少，未能将所有基层税收计划观点都能涵盖进来，这是本文研究的一个不足之处。
