中央财政对转移支付结构的改革探析(3)

　　四、中国财政转移支付改革的约束条件仍然成立
　　
　　Bob Searle 和 Jorge Martinez-Vazquez 认为，“采取什么样的政府间补助金形式是财政分权真正的实现程度的一个重要指标”.①从以上分析来看，按照规范的科目分类，我国财政转移支付结构仍然是以专项转移支付为主、一般性转移支付为辅的。2009 年以来，中央财政之所以做出这种不合理的统计口径调整人为实现以一般性转移支付为主的转移支付结构，笔者判断“可能是为应对地方政府和社会舆论对于中央财政转移支付中专项补助规模过大的质疑”①，笔者批判“姑且不论地方政府和社会舆论所持中央财政转移支付中专项补助规模过大的观点是否正确，这种称谓变化本身就是值得商榷的。……，一般性转移支付大量地包含有专项转移支付，这几乎是完全模糊了一般性转移支付概念所具有的资金使用上无条件的属性。又如在一般性转移支付中包含的教育、社会保障和就业、医疗卫生转移支付，在专项转移支付中也包含同样的转移支付，同一类转移支付项目却在不同的统计口径中列示，凭添疑问②。
　　
　　笔者认为，中央财政之所以并未真正的以使用上无条件的方式将一般性转移支付拨付地方，是因为笔者所主张的中国财政转移支付改革的两个约束条件仍然成立。
　　
　　从财政收入过度分权这一约束条件来看，我国中央政府财政收入过度分权的状况自 2009 年以来并没有发生变化。在这种财政收入过度分权的约束条件下，如果再将有限的财政资源以一般性转移支付的形式让渡给地方政府，只会削弱中央政府的控制力，影响到中央政府优先目标的实现。从这个角度讲，2009 年以来，中央财政是通过在一般性转移支付中加入大量专项性质的资金实现了名义上以一般性转移支付为主的转移支付结构的目标，尽管这种作法在转移支付分类上不符合规范要求，而且这种分类也过于随意和武断，但就保持中央政府的控制力和达成中央优先的目标来说，仍然是合理的。
　　
　　从财政支出结构不合理这一约束条件来看，事实上，中央财政在 2009 年以来的实际作法恰恰应证了笔者的观点。笔者在 2009 年提出”中国财政转移支付的改革方向不在于结构本身， 而在于财政转移支付的支出方向， 中国财政转移支付的改革应当承担起调整和优化财政支出结构的重任③，“今后中央财政转移支付支出方向应当首先是要强化属于财政再分配职能的社会保障、医疗和教育等专项转移支付”④。中央财政 2009 年以来正是通过在一般性转移支付中新设“教育转移支付”、“社会保障和就业转移支付”以及在专项转移支付中新增“教育专项补助”、“社会保障和就业专项补助”、“医疗卫生专项补助”等资金承担起了优化财政转移支付的重任。近年来，中国财政支出中相关支出占比也持续增加，财政支出结构也进一步得到优化。
　　
　　五、中国财政转移支付改革方向展望
　　
　　那么，今后，中国财政转移支付结构如何变动？中国财政转移支付的改革方向是什么？笔者认为，实际上中央财政在 2014 年的做法已指明了方向。
　　
　　前文指出，2014 年起中央财政将调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等改称固定数额补助，因为这些资金已经逐步固化为地方政府的固定收入来源，具有与地方财政收入混合使用的特点，已经具有转变为一般性转移支付的特点。由于财政支出具有刚性，专项转移支付在长期的使用中会逐步固化为地方政府的固定收入，成为地方财政支出的固定组成部分。因此，今后，随着一般性转移支付中的“教育转移支付”、“社会保障和就业转移支付”以及在专项转移支付中新增的“教育专项补助”、“社会保障和就业专项补助”、“医疗卫生专项补助”这些重要的财政资金逐步固化为地方政府的固定支出事项，笔者判断，中央财政对于此类支出也将比照将“调整工资转移支付”和“农村税费改革转移支付”改为“固定数额补助”的作法进行，从而将财政转移支付结构真正向一般性转移支付方向调整。
　　
　　参考文献：
　　
　　〔1〕李万慧等。中国究竟应当实行什么样的财政转移支付结构。地方财政研究，2009年第2期。
　　〔2〕李万慧。中国财政转移支付制度优化研究。中国社会科学出版社，2011年。
　　〔3〕楼继伟。中国政府间财政关系再思考。中国财政经济出版社，2013年版。
　　〔4〕李萍，许宏才主编。中国政府间财政关系图解。中国财政经济出版社，2006年版。
　　〔5〕 Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez,“The Nature andFunctions of Tied grants”,Fiscal Equalization,JorgeMartinez -Vazquez and Bob Searle edits,Springer Scienceand Business Media,LLC,2007.