三、三种口径下的中央财政转移支付结构辨析
由于 2009 年以来中央财政转移支付在科目名称、统计口径等方面变动都很大，而这些科目名称和统计口径的变化对于财政转移支付结构具有重要影响，因此，有必要对这些统计口径变动情况进行深入分析，才能深入观察财政转移支付结构的变化情况。
（一）中央财政口径：一般性转移支付为主，专项转移支付为辅
以中央财政界定的口径，2008 年一般性转移支付 8746 亿元（见表 2），占中央对地方财政转移支付的比例为 46.8%,与专项转移支付的差别不大。2011年，一般性转移支付首次超过专项转移支付，占转移支付的比例达到 52.5%.此后，一般性转移支付占比持续上升。到 2014 年，一般性转移支付 27568 亿元（见表 2），占比达到 59.3%.6 年间，中央一般性转移支付占比提高了 12.5 个百分点，转移支付的结构也由专项转移支付和一般性转移支付并重转变为以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅 （见图1）。根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71 号）提出的“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到 60%以上”的目标，应当说，2014 年当年这一目标就已经基本实现了。
（二）口径二：专项转移支付为主，一般性转移支付为辅助
然而，需要指出的是，中央财政于 2009 年对财政转移支付口径做了重大调整，一般性转移支付所包含的许多项转移支付均具有专项性质，如一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付以及医疗卫生转移支付（具体构成见表 1 中的加粗部分。数据见表 2 中的“2009 年纳入专项”栏）。这些在“一般性转移支付”统计项下的资金均具有专项用途，必须用于特定的领域，并不符合一般性转移支付所定义的不规定资金使用方向而是由地方政府自由支配的概念。此外，同属于“一般性转移支付”统计项下的“调整工资转移支付”也具有专项性质，也必须做到专款专用。因此，中央财政界定的“一般性转移支付”其实包含有大量具有专项性质的资金，中央财政的转移支付分类名不符实。正如《国务院关于 2014 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》所指出的“（2014 年）部分一般性转移支付有限定用途。其中：有 9188.49 亿元①指定用于专门事项，……，地方难以统筹使用”.为此，有必要在中央财政口径下进一步将具有专项性质的转移支付从“一般性转移支付”中剔除出来进行进一步的比较。
在将调整工资转移支付（即表 2 中的“调整工资转移支付”）和具有专项性质的一般性转移支付（即表 2 中的“2009 年纳入专项”）根据其资金性质纳入专项转移支付进行统计后，转移支付结构与中央财政口径的转移支付结构就发生了很大的变化。在第二种口径下，2008 年时，专项转移支付占比为68.8%,一般性转移支付仅为 31.2%,转移支付结构是名符其实的以专项转移支付为主，一般性转移支付为辅。与中央口径相比，口径二下的一般性转移支付占比下降了 15.6 个百分点。此后，二者的比例关系上基本维持不变。到 2014 年，专项转移支付占比为 69.3%,一般性转移支付仅为 30.7%,甚至比2008 年轻微下降 0.5 个百分点（见图 2）。因此，如果按照规范的财政转移支付分类，中国财政转移支付结构仍然是以专项转移支付为主的。
（三）口径三：专项转移支付为主，一般性转移支付为辅助
2014 年起调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等改称固定数额补助，“调整工资转移支付”和“农村税费改革转移支付”2 个转移支付种类取消。由于调整工资转移支付自 1999 年实施以来，已经逐步固化为地方政府的固定收入来源，具有与地方财政收入混合统筹使用的特点。从这个角度讲，也可将这部分转移支付视为一般性转移支付。
在这种情况下，如果仅将专项性质的转移支付（即表 2 中的“2009 年纳入专项”）从一般性转移支付中剔除出来，而仍然将原“调整工资转移支付”保留在一般性转移支付中，就会形成第三种转移支付结构统计口径。以这种口径来计算，那么，2008 年是一般性转移支付占比最高的年份，达到 44.3%.2009年，一般性转移支付占比大幅度下降 7.2 个百分点，专项转移支付开始持续上升。到了 2014 年，专项转移支付占比上升到 60.5%,一般性转移支付占比下降到 39.5%（见图 3）。
以第三种口径与中央财政口径相比，到 2014年，中央专项转移支付比中央统计口径高出 19.8 个百分点，中央转移支付结构仍然是以专项转移支付为主，一般性转移支付为辅。考虑到这一统计口径与中央财政口径仅仅有一般性转移支付中是否包含具专项性质资金的差别，两种口径下专项转移支付占比的这种巨大差别表明，从 2009 年起，中央财政转移支付结构调整中一般性转移支付占比上升的目标主要是通过在一般性转移支付中加入专项性质的资金实现的。中央财政的统计分类既不符合规范的财政转移支付分类，也离《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出的“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到 60%以上”有很大的差距。
