财政政策对供给侧改革的作用与促进路径(2)

　　三、财政政策促进供给侧改革的路径分析
　　
　　为了尽可能规避财政政策促进供给侧改革的“双重问题”,其实施路径必须遵循提高支出效率、优化支出结构、努力保持财政收支平衡的基本原则。为此，我们设计了“以结构性减税为主、重点支持创新和社会保障支出、发挥政府的引导作用、建立地方主体税源”的可选路径。
　　
　　（ 一） 以结构性减税为主
　　
　　降低税负是减少企业和个人负担，刺激消费和投资的重要工具。在里根总统执政时期，美国曾实行了大规模的减税政策，对促进有效供给、刺激消费都发挥了重要作用。但是我国进行供给侧改革的条件与滞胀时期的美国存在较大不同，这其中最重要的就是收入差距过大，因此，如果实行普遍性减税，可能造成更严重的收入不公等问题； 此外，普遍性减税会造成我国财政收入的更快下降，从而加剧财政支出的实现难度。所以，我们建议以结构性减税为主，所谓的结构性减税主要包括三个方面： 第一，对垄断大企业征收高税，对中小企业征收低税。开征垄断税是国家运用税收调节杠杆进行经济管理的一项重要举措[5].在改革开放之后几十年的经济快速增长过程中，尤其是进入21世纪以来，收入在垄断大企业和中小企业之间的分配越来越不公平，我们建议对垄断大企业征收高税，而降低中小企业尤其是小企业的税负水平，激励其增加投资、扩大就业。第二，对高收入群体征收高税，对低收入群体征收低税，并提高起征点。高收入群体凭借自身特有的资源占有较大份额的经济增长成果，理应为供给侧改革做出相应的贡献，而对于低收入群体，则应该降低其税率，并提高个人所得税的起征点。第三，对产能过剩企业征收高税，对新型高科技企业和服务类企业征收低税。产能过剩行业消耗了大量的资源，对环境造成了很大破坏，理应上缴较高的税收，而高新技术企业和服务类企业对我国的科技进步和就业扩大做出很大的贡献，理应享受低税。此外，也可以通过间接的方式减轻企业负担，比如，加速计提折旧、研发费用抵扣税基等方式。总之，在我国目前的情况下，不适宜采取普遍性的减税，而应该根据实际情况进行结构性减税，以避免财政收入过快下降引起的收支平衡恶化和收入分配差距的进一步扩大。
　　
　　（ 二） 重点支持创新和社会保障支出
　　
　　经济“新常态”下面临的困难与以往不同，需要以创新驱动摆脱经济增长之困[6].创新是我国经济未来增长的核心动力，但是由于长时期的粗放型增长模式，我国企业的创新能力普遍较低，因此，财政支出的重点应放在培养企业的创新能力和激励企业创新上。同时，调结构是供给侧改革的另一项重点，不论淘汰落后产能，还是改革国有企业，都会产生大量的下岗职工，因此，社会保障支出体系的建立和完善是调结构得以顺利进行的前提和基础。具体来说，首先，以财政支出的补贴制度来更有效地支持创新，对于成功进行创新的企业要进行相应的奖励和补助，而对于具有较大外部效益的基础性研究，则更应该突出强调财政支出的作用。基础性研究具有很强的正外部性，因此，必须建立一套适合基础科学研究人员的激励机制[7].其次，以政府购买的方式支持创新科技的应用和普及，这也是美国在2008年金融危机之后为重振制造业实施的重要政策，要以政府的力量来吸引高科技人才的引进和培养，加大国家协同创新中心的建设和支持力度，提高国家重点实验室的运行效率，促进产学研更好地结合在一起并发挥更大的合力。正视和解决传统产业面临的矛盾和困难，推动技术创新对传统产业的改造[8].再次，加快推进社会保障制度的顶层设计，努力提高社会保障体系的覆盖范围，并通过各种方式来提高社会保险资金的运行效率以实现其可持续发展。最后，为了解决社会保障资金支出大幅增加的问题，应该努力提高国有企业的利润上缴比例，并通过国有资产划拨和国有资源征税的方式来弥补社会保险资金的缺口。此外，社会保障体系要将城乡一体化建设作为重点，努力提高农村养老保险和医疗保险方面的支出。
　　
　　（ 三） 发挥政府的引导作用
　　
　　除了创新和社会保障支出，对于其他的支出项目政府也要应该发挥引导作用，努力吸引其他社会资本参与政府支出，在降低政府支出负担的同时，努力提高支出的效率。具体来说，首先，设立新兴产业初创基金和中小企业发展基金，无论是新兴产业还是中小企业的发展，都属于市场化发挥主导作用的领域，因此，政府应该主动从经济建设领域中退出，取而代之以政府基金的形式，并通过政府基金的引导作用吸引更多的风险基金进入新产业和用于中小企业的创业。其次，通过PPP的方式创新公共产品的供给机制，努力完善PPP的运行环境，在引入社会资本的过程中，要对民间资本和中小企业以更多的参与机会和参与空间，尤其是可以将PPP的运作模式引入到我国的医疗行业改革中，在降低财政负担的同时，努力弥补公共产品供给短缺的“短板”.再次，在努力提高政府社会保障支出的基础上，要通过政府引导的方式吸引企业和社会团体参与到开发式扶贫的行动中，使得贫困群体能够获得更专业、更有效的扶贫帮助。最后，在治理环境污染和提高资源使用效率上，政府也应该在引导的基础上努力发挥市场的决定性作用，不断完善我国的污染权交易市场和资源产品的市场定价方式，提高市场主体对于保护环境和节约资源的动力。
　　
　　（ 四） 建立地方主体税源
　　
　　1994年的财政分权改革主要是在财政收入方面进行重新分权，大幅提高中央政府所集中的财政收入，但是在财政分权方面，地方政府仍然承担着主要的支出责任，这造成了地方政府财力不足而不得不依靠土地财政和地方融资平台，并成为目前地方政府财税危机的重要根源。通过重点支持创新和社会保障支出、发挥政府的引导作用，我们可以有效地优化支出结构，提高支出效率，而通过以结构性减税为主的税收政策，我们则可以最大限度地避免税收的大幅下降。但是，只有通过建立地方主体税源，才能增加地方的财政收入，规范地方政府的财政支出行为，从而从根本上克服财政政策促进供给侧改革的“双重问题”.具体来说： 第一，降低间接税比重，增加直接税比重。间接税长期以来都是我国的第一大税种，但是间接税的实施不仅增加了企业产品流转的困难，不利于刺激消费，还使得地方政府容易与本地企业形成利益同盟，造成地方保护和市场分割，因此，我们应该降低间接税的比重，提高直接税的比重。第二，规范土地财政，开征以房产税为代表的财产税，并将其作为地方政府的主体税种。财产税中很多都是与土地有关的税收，与地方政府对于城市的经营直接相关，因此，理应将财产权的征收权赋予地方政府。第三，根据地方政府的支出责任重新划分税收的种类和归属问题。努力按照收支平衡、有收有支的原则，重新划分中央政府和地方政府的税收归属问题，在地方政府财权事权更加匹配的基础上，大幅降低地方政府的支出负担，从而有效避免财政政策影响供给侧改革的“双重问题”.
　　
　　综上，经济新常态下财政收支均衡的约束和财税风险的加大，使得财政政策在促进供给侧改革的过程中很容易陷入直接问题和间接问题交替出现的“双重问题”困境。为了克服这些问题和困境，我们提出了“以结构性减税为主、重点支持创新和社会保障支出、发挥政府的引导作用、建立地方主体税源”的财政政策实施路径，通过这一路径，我们不仅可以优化支出结构、提高支出效率，还可以尽量降低税收的减少，从而有效避免了“双重问题”的出现，为了实现这一路径，我们还应该实施一系列的配套政策，下面对此进行分析。