一、导言
财政政策是我国宏观调控的重要手段之一，也是理论界和学术界研究的热点问题。改革开放以来，在各个时期，面对宏观经济起伏波动，政府都通过施行不同的财政政策来保持经济增长以及物价水平的稳定。1984年以后，我国政府对财政政策实施的手段也逐渐从主要利用行政命令式的直接调控，转变为更加适应市场经济体制的间接调控，通过变动财政支出和财政收入管理总需求和总供给，从而达到保持经济稳定增长的调控目标。当前我国经济社会进入了新常态，经济不仅要面对转型升级的巨大压力，还将经受国际经济结构剧烈变动的严峻考验。转型升级的紧迫性、艰巨性与世界经济结构深度调整的剧变力、震荡力广度交融。在此背景下，财政政策调控将发挥无可替代的作用。新常态下，我们面临新的机遇和挑战，在关注财政政策效应和有效性的同时，更应关注政策风险问题。特别是，随着新一轮经济体制改革的推进，新“预算法”和地方政府性债务管理新规出台之后，我国政府财政风险问题一时成为学界焦点话题。政府财政质量在很大程度上会影响我国经济的发展和社会的稳定，与人民的生活息息相关。随着近年来土地财政逐渐走到瓶颈阶段，我国财政是否会发生大规模危机也值得重视，以地方政府债务为例，当前我国地方政府债务风险虽总体可控，但如不及时采取综合治理措施，局部地区风险甚至有可能成为经济社会持续发展的隐患。基于此，本文重点研究我国政府财政脆弱性。
脆弱性概念最早起源于自然灾害领域的研究，之后，脆弱性理论在很多领域尤其是经济金融领域内得到了广泛的应用和发展。Furman和Stigliz（1999）认为如果一个经济体受到冲击产生波动时，如果在很大可能上无法吸收掉所有震荡时，那么可称该经济体脆弱性较高。同样，Frankel和Saravelos（2010）则认为一个国家如果出现了大量的产出下滑，股票市场指数下降，流动性降低且需要寻求IMF财政扶助时，就出现了脆弱性。脆弱性是指系统易受到损害的可能性、程度或状态。由于研究对象和学科视角的不同，不同研究领域的学者对脆弱性概念的理解也各不相同。但总体而言，目前学术界所界定的脆弱性大多都有以下三层含义：（1）它表明该系统、群体或个体存在内在的不稳定性；（2）该系统、群体或个体对外界的干扰和变化比较敏感；（3）在外来干扰和外部环境变化的胁迫下，该系统、群体和个体易遭受某种程度的损失或损害，并且难以复原。从不同领域对脆弱性含义的界定可以看出，脆弱性是一个同“风险性、不确定性、敏感性和复原能力”相联系的术语。目前国内 外 学 术 界 对 财 政 脆 弱 性 研 究 不 足 .Rial和Vicente（2004）在以乌拉圭为例研究小型开放经济体的财政脆弱性时认为，脆弱性主要是指在宏观经济局势变化时流动资金偿付能力不足造成的违约风险。Stoian（2010）认为当政府不能够确保为其所有的偿付性债务提供足够的财政资金来源（税收或贷款）时，财政政策可称作是脆弱的。为了降低财政脆弱性，Hemming和Petrie（2000），Hemming、Kell和Schimmelpfennig（2003）建议：（1）避免过多的财政赤字和公债以防止短期宏观经济稳定性和长期财政情况持续性受到威胁。（2）设计一个弹性的财政政策，保证财政系统能迅速应对出现的国内外非均衡局势。（3）财政系统能够保证一个合理和稳定的税率，从而为公共预算支出提供足够的财政收入。由此可见，财政脆弱性是一个综合反映财政系统风险、财政系统可能面对的不确定性、财政系统敏感度和财政系统的复原能力的概念。结合脆弱性理论和财政理论，本文认为，财政脆弱性是指一种趋于高风险的财政状态，泛指一切财政领域中的风险积聚，包括财政债务、财政运行和地方公共等各方面的风险累积。
在财政脆弱性研究方面，国外代表性文献主要包括：Baldacci、Mchugh和Petrova（2011）从财政风险和债务偿还率方面进行了量化研究，研究中选取的指标有三个方面，一是基本财政变量，二是长期财政发展趋势，三是资产和职权管理，并对这三个方面的数据进行综合加权，设定 了 一 个 财 政 脆 弱 性 综 合 指 数 .York和Zhan（2009）则选取了基本财政收支平衡和财政收入两个变量，对世界上8个产油大国的财政脆弱性做了研究，但分析结果过于依赖数理层面分析。Aizenman和Pasricha（2010）在对OECD国家的财政质量水平进行评估时，通过对财政危机紧密相关的财政依存度（公共财政债务/GDP）进行量化分析，发现未来政府财政负担与以往年份的财政状况紧密相关，甚至在OECD国家可以借鉴往年的财政状况有效预测未来财政易损性变动趋势。Fouad、Maliszewski和Hommes（2000）在对中东地区产油国和产油国的财政脆弱性进行分析时，将政府公共债务率作为重点考察指标，采取了历史事件法和定性分析。Stoian（2010）依据对政府债务增长方程式，建立起财政赤字/GDP比率与公债/GDP比率间关系式，并将该“所需预算盈余”与现期预算盈余做比较，得到差额并将其平方，作为财政脆弱性的判断指标，并基于该模型对欧盟27国1970-2012年的政府财政脆弱性进行分析，然后作出判断指标的变动图，该变动图中趋势变化较大的点（即拐点）所处年份即为脆弱性较大的年份。国内经济学界对于脆弱性的研究主要集中在金融脆弱性方面，如万晓莉（2008）、伍志文（2002）等，与财政脆弱性相关性较大的研究成果主要集中于财政风险领域，如刘尚希（2003）认为财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能。他从公共主体身份出发，构建了财政风险的理论分析框架，同时从两方面着手研究财政的风险问题：政府拥有的公共资源，公共应承担的公共支出责任和义务。类似研究还包括：杨艳和刘慧婷（2013），王立勇、亓欣和赵洋（2015），王启友（2008）等。
本文其余部分安排如下：第二部分是方法选择与数据描述，第三部分是具体的实证结果，最后是本文基本结论与政策建议。
二、方法选择与数据描述
本部分主要描述财政脆弱性的测度方法，并对相关指标和数据进行描述。
1、方法选择
梳理已有脆弱性相关文献，衡量脆弱性的方法主要包括：一是对与脆弱性相关的变量进行层次分析和熵权法赋值，以得到综合的判定指数，如孙平军（2011）、伍志文（2002）、何颖媛（2013）；二是以聚类分析和因子分析为代表的研究方法，如万晓莉（2008）、刘慧悦（2013）；三是利用经济学模型推导出与政府财政相关度较高的变量或模型，利用数据对模型进行估计以对财政脆弱性进行评估，如Stoian（2010）；四是其余一些量化方法，例如突变级数理论、主成分分析以及核心指标等方法，如伍志文（2002）、南旭光（2006）。
目前来看，财政脆弱性的测定方法分为定性测度和定量测度两种。定性测度上来看，有历史事件法和专家指导意见荟萃法。而从我国财政发展历史来看，从1980年以来，我国政府并没有发生显着意义上的财政危机。所以历史事件法并不可行。而国内在财政脆弱性的测度方面的相关文献还比较匮乏。相对来讲，国外文献在这方面的研究有不少方法值得借鉴。然而，鉴于我国国情的复杂性和近30年以来财政制度和系统性因素的多变性，以及数据的可获得性，本文采取三种方法对脆弱性程度进行判定：模型估计、核心指标和突变级数定量分析。其中，模型估计采取公共债务模型，这里采用公共债务模型主要是出于赤字国债政策可以反映政府财政政策力度和政策平稳性方面的考虑。核心指标采用的是债务波动率和财政赤字波动率，而突变级数定量分析则是利用指标体系和级数差别对各变量进行梳理，并根据突变级数得到综合指标。最后结合上述方法结果和我国财政状况以及经济系统背景综合考虑，得到最终结果。
2、数据来源及处理
本 文 所 使 用 的 数 据 来 源 于1998-2012年《中国统计年鉴》，部分经济指标数据及财政数据来源于1998-2012年《中国财政年鉴》。债务率数据来源于王立勇、亓欣和赵洋（2015）的估计结果。本文选取1998年以来的数据为样本，主要基于两点考虑：一是1997年亚洲金融危机，导致1998年国债发行较多，且大多为特别国债，与之前数据连续性不够；二是从1997年起，我国预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比，且政府性基金收入也是从1998年开始独立分栏统计的。
本文以1990年为基期，利用GDP平减指数和基期数据对经济数据进行了处理，将名义量转化为实际量。而在财政脆弱性的测度过程中，也做了必要的数据处理，具体的处理步骤和方式见下文。
