我国大国财政的现实国情与制度创建(3)

　　按照国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》计算，2014年中国人均GDP约为7 575美元，在世界排名90位左右，虽然仍落后于很多国家，但中国的人均GDP在过去几十年一直保持着较快增长，从1978年到2014年实际增长17倍多。根据中国新供给经济学50人论坛研究团队发布的《中国“十三五”经济发展规划及中长期发展战略---以高质量的新思想、新制度供给促进全球化背景下的改革创新型国家建设》（简称《中国2049战略》），“按市场汇率法预计中国2025年左右有望超过美国成为世界第一大经济体，总量预计29.1万亿元，超 过 美 国 的28.4万 亿 美 元，到2049年 中 国GDP总 量 达 到155.5万 亿 美 元，占 世 界 比 例24.9%,届时是美国GDP的1.8倍”.无论从当前经济总量上还是未来发展方向来看，中国政府财政的国内社会支配力和国际社会影响力都在扩大，我国财政当前步入“大国财政”已是不争的事实。
　　
　　刘亚洲认为，2011年中国成为世界第二经济体前后，没有及时启动与经济体量匹配的现代财政制度建 设，因 此 未 来20年 将 会 成 为 中 国“大 国财 政”飞速发展时期。在这一历史时期，中国仍然会是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，需要投入巨大的财力；我国的区域间差异有所扩大，也需要可观的财力支持；在和谐社会构建过程中，有许多与民生密切相关的公共产品和公共服务亟待增加供给，都需要投入大量财政资金（贾康，2007）。
　　
　　建立大国财政，要超越传统财政收支思维的桎梏，更多地关注超越财政自身的宏观经济大问题。自古以来中国就有“民以食为天”之说，保障粮食安全始终是我国农业政策的基石。2014年我国粮食产量实现了十一连增，但是“11连增”的数字也造成了一种幻觉和心理安慰，无论是财政还是生态，我国都为此付出了很多代价。从化肥施用量来看，我国农作物亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平（每亩8公斤），是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。这不仅导致土地板结，农业自身不可持续，也导致财政在种粮补贴、良种补贴、收储补贴等很多方面不堪重负。因此，如何利用好国内外两种资源更加健康地保障我国粮食安全，促进我国农业和财政的“双重”可持续发展显得更为重要。
　　
　　建立大国财政，要树立大国财政思维，突破国内财政视角的局限。在全球化视角下，大国与小国财政所发挥的作用有所区别，需要承担的责任也不尽相同。作为全球第二大经济体，中国必须首先从观念上有意识地审视本国在全球化和区域经济一体化中的作用。当前，中国以“一带一路”为抓手，积极倡导成立亚洲投资银行，建立全面开放型经济体正是一种大国财政思维的体现。
　　
　　建立大国财政，必须要拓展财政管理的国际视野。在我国大力实施“走出去”战略和国民经济对外开放水平不断提高的背景下，要注意“国内生产总值”（GDP）的局限性。2014年，我国共实现全行业对外投资1 160亿美元，如果加上第三地融资再投资，对外投资规模应该在1 400亿美元左右，比我国利用外资大约高出200亿美元。这意味着，2014年我国实际对外投资已经超过利用外资的规模，已经成为资本的净输出国。这标志着我国从经贸大国迈向经贸强国。随着我国“走出去”战略的实施，对外投资规模不断扩大，国民经济按照“属人原则”核算的我国“国民生产总值”（GNP）、也就是全体国人创造的财富增速依然是非常可观的。从国际税收发展趋势来看，旨在规范各国国际税收竞争、应对跨国公司的国际税收筹划，以构建更加透明和公平的国际课税秩序，促进全球经济的一体化，防止“一站到底”（race to the bottom）式的恶性税收竞争，经合组织（OECD）、20国集团已经将跨国公司（multi-national enterprises,MNEs）的“国际税基侵蚀和利润 转 移”问 题（Base erosion and profit shifting,BEPS）纳入了议事日程。如何在国际范围内切实维护我国税收主权，对于跨国界收入既要防止多次重复征税，又要至少对其征一次税，是我国未来财政管理需要解决的问题之一。
　　
　　大国财政是大国的基础。大国财政需要为有效实现大国治理发挥基础性作用，并上升到全球治理发挥世界性作用，成为撬动人类文明进步的有力杠杆。中国经济要实现进一步发展，顺利跨越中等收入陷阱，由中等收入国家变成高收入国家，一定要和全球经济协同发展，不可能单打独斗。中国积极推进PPP模式、基础设施互利互通等，都是国家行为，需要财政政策配套实施。因此，更要以国际视野来认识财政，不仅让财政发挥应有的治国安邦之用，也应当发挥“中国财政”在全球治理中的更大作用。
　　
　　四、现代财政制度构建
　　
　　党的十八届三中全会提出“现代财政制度”是着眼于我国国民经济在成功实现“起飞”之后，如何在平流层进入“巡航模式”的制度建设问题。今后，要以增进财政活动效率、贯彻正义公平为基本目标，着力推进包括预算制度、税收制度、政府间财政关系在内的整个财政制度的现代化，践行税收法定主义，以财政制度现代化建设及财政治理能力提升为突破点，推进国家治理体系与治理能力现代化。
　　
　　（一）完整规范、公开透明的政府预算体系
　　
　　现代预算制度是现代财政制度的基础。Khan指出，“预算不仅仅是配置政府资源的技术工具，也是塑造公共生活、国家制度以及两者之间关系的文化建构”[12],通过预算制度的改革，从而改变国家筹集、分配、使用财政资金的方式方法，达到重塑国家治理制度的目标。
　　
　　2015年我国全国一般公共预算支出资金安排为171 500亿元，超过了17万亿，这一数字在今后年度很可能将继续稳步攀升。如何才能“好钢用在刀刃上”,提高财政资金的使用效益，如何保证财政预算资金沐浴在公开透明的阳光之下，如何实现“依法用好百姓钱”,实现效率性、效益性、公平性、透明性等政府理财目标，已然成为现代政府治理必须予以正面回应的时代命题。要让政府收支公开透明，接受公民全方位监督，也就是使王绍光（2008）所说的“看不见的政府”变成透明的政府，就必须要建立起完整规范、公开透明的现代政府预算体系。