一、引 言
十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化；并同时指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。十八届三中全会结束后的较短一段时间内，我国不少的学者，比如：高培勇（2013）、楼继伟（2013）、刘尚希（2013）、杨志勇（2013）、贾康（2013）围绕“财政为什么是国家治理的基础和重要支柱”进行了研究，并在一定程度上分析了现代财政制度建设问题。随后，一些学者立足于国家治理的角度探讨了现代财政制度建设的相关问题。比如，高培勇（2014）认为新一轮财税体制改革必须从国家治理体系和治理能力现代化匹配的角度进行分析；马骁、周克清（2014）认为，建设现代财政制度必须以国家治理现代化为逻辑起点；卢洪友（2014）在分析财政与市场治理、社会治理及政府治理关系的基础上，探讨了推进国家治理体系与治理能力现代化的财政路径。另外，刘剑文和侯卓（2014）、王桦宇（2014）、石亚 军 和施 正 文（2014）、杨志 勇（2014）、王庆（2014）、刘晓 路（2014）、马蔡 琛和黄 凤 羽（2014）、崔军和朱晓璐（2014）、谢旭人（2015）等从法学与法治逻辑、现代财政制度的基本原则与主要特征、财政史等角度分析了现代财政制度及其构建问题。
总的说来，上述研究阐释了“财政为什么是国家治理的基础和重要支柱”,在一定程度上弥补了前期理论储备不足的局限；并在国家治理现代化的框架内思考现代财政制度构建问题，以期为我国在2020 年建立现代财政制度并实现全面深化改革的总体目标奠定必要的理论基础。但从总体上看，国内对国家治理理论的研究尚显不足，对如何在国家治理现代化的框架内建设现代财政制度还缺乏充分的认识，尤其是随着我国改革的全面深化和政府角色的深刻转变，如何实现财政制度的现代化，仍需要深入研究。为此，本文拟在现有文献的基础上进一步探讨国家治理及其现代化的内涵，以政府角色转换为视角，探讨我国现代财政制度建设问题。
二、国家治理现代化及其对政府角色的新要求
（一）治理、国家治理及其现代化
英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵①。治理一词在政治学上得以发掘并发扬光大，始于 20 世纪 80 年代末期的西方国家和一些国际组织（如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等）。为避免给受援国带来推行政治观念的印象，世界银行等开发组织在为发展中国家提供相关援助贷款时，逐渐摒弃了过去常常使用的“普世性”概念，而采纳较为技术性的“治理”概念。何谓“治理”呢？全球治理委员会（1995）认为：治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。总之西方的国家治理理论总体上主张加强政府与市场、社会组织之间的合作协商，实现政府与社会多元共治及社会的多元自治②。
在西方治理理论的基础上，俞可平（2000）、任一、周立群（2008）、鲁子问（2009）、徐湘林（2014）等分析了国家治理的内涵及相关问题；刘家义（2012）、王浦劬（2014）、江必新和邵长茂（2015）等则立足于国内的特定语境及话语系统深入研究了国家治理的相关问题。总体上看，治理与国家治理的概念演化与理论变迁，适应了社会利益多元化发展的基本趋势，反映了政府、市场与社会多元互动的基本格局。目前的共识主要是：治理与统治有着重要的区别。其中，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；而治理则是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理③。
国家治理现代化要求实现“国家治理体系和治理能力的现代化”,它谋求的是良法善治，具体讲，就是现实社会环境中各行为主体---政府、企业、社会组织和个人在认同和尊重各自的独立性和利益的前提下，以“良法”为依归，通过合作、协商等方式，实现公共利益最大化的过程和活动。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系①，因此国家治理现代化首先是政府治理、市场治理、社会治理协同创新与完善的过程。国家治理现代化不仅要求有好的政府治理，而且要求有好的市场治理和社会治理。其中，政府既是公共管理责任的承担者（即治理主体），同时又是被治理的对象之一。政府治理创新的重点是政府权力运行的制度化与规范化，这是国家治理现代化的先导和关键。完善市场治理的核心是依法促进市场主体间的公开公平竞争，维护市场秩序，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，因此市场治理是国家治理现代化的支撑；社会治理创新的重点在于依法促进社会组织的建设和社会自治，充分发挥社会组织的作用，以弥补“市场失灵”和“政府失灵”,因此，社会治理创新是国家治理现代化的重要基础。其次，国家治理现代化是法治化的过程，即宪法和法律成为国家治理的最高权威。政府必须成为遵法守法用法的模范，坚持法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的权力。再次，国家治理现代化是社会主义民主政治不断深化的过程，即国家治理现代化语境下的制度安排要为公民参与国家治理提供有力支持，切实保障主权在民和人民当家作主。重点是让公民有公共决策的参与权、知情权、监督权，为广大民众通过参与、协商、合作等方式充分表达自己的需求提供足够的条件。最后，国家治理现代化是公平正义不断得以彰显的过程。国家治理现代化的目的在于促进社会的公平正义，增进公众福祉，实现公共利益的最大化；而未能促进公平正义、增进公众福祉、实现公共利益最大化的国家治理根本不可能达到“现代化”的标准。换句话说，公平正义既是国家治理现代化的出发点，又是国家治理现代化的归宿。
