我国现代财政制度构建探究(2)

　　（二）国家治理现代化语境下政府角色的形塑
　　
　　长期以来，人们总是把公平正义与政府行为尤其是政府供给公共产品的规模、质量与效率相联系。财政理论通常将社会产品按照其消费的竞争性和受益的排他性区分为公共产品、私人产品和混合产品，其中公共产品是指同时具有非竞争性和非排他性的产品。所谓非竞争性是指该产品被提供以后，增加一个消费者的边际成本为零；所谓非排他性是指阻止某人从该产品的消费中获得收益要么不可能，要么非常昂贵。与公共产品相对应的便是私人产品，即在消费过程中同时具有竞争性和排他性的产品。一般而言，私人产品的供给责任应主要由市场承担；公共产品的供给因公共产品具有非竞争性，因此向消费者直接收费将违背边际成本等于边际收益的定价原则，从而导致公共产品配置的低效率；因公共产品具有非排他性，从而容易导致普遍的“免费搭车”.于是人们往往相信市场难以有效地供给公共产品，主张由政府负责公共产品的供给。然而在一定的条件下，政府会供给具有竞争性和排他性的私人产品，诸如医疗服务、廉租房等；市场也会参与公共产品的供给，比如民办幼儿园、民办小学与中学。同时，我们必须注意，在现实生活中的许多产品是介于公共产品与私人产品之间的，即非竞争性和非排他性不完全的准公共产品。这意味着对公共产品与私人产品的界定并不是绝对的，而是取决于市场条件、技术条件、制度安排和人们的观念。改革开放以来，随着政府从竞争性领域的不断退出，我国政府财政支出中用于提供私人产品的支出虽已大大下降，但政府大包大揽格局还没有根本改变，那些可以或本应向市场或社会开放的准公共产品供给的领域没有向市场或社会充分开放，从而严重影响了资源配置效率和政府形象。
　　
　　按照国家治理现代化的内在要求，随着政府治理、市场治理和社会治理的不断推进，随着技术的不断进步、思想观念的不断更新，客观上要求我们必须认真思考政府、市场、社会的相互关系。特别是随着社会治理创新的不断推进，社会组织将不断完善，社会自治水平将不断提高，一些具有非竞争性和排他性的准公共产品，诸如社区医院、社区安全、社区防疫卫生、社区养老、社区文化建设、社区物业管理、行业行为规范等的供给责任在一定程度上将可由社会组织承担；随着市场机制不断完善，私人产品供给责任理应主要由市场承担。即便如此，一般公共服务、国防、外交、公共安全、公平收入分配等传统公共产品供给责任仍将由政府承担，除此之外，政府可能还必须承担应对全球化挑战、实施市场监管、防灾减灾、环境保护等诸多新责任。
　　
　　同时，随着科学技术不断进步、社会经济复杂程度加深、思想观念不断更新，新的公共需求又会出现，至少当社会组织不断壮大后，它们会要求政府提供更为丰富的公共产品，从而与市场一起成为需求主体的核心组成部分。总之，公共产品供求格局的改变将对政府角色提出新的要求，这些新要求主要表现在以下几个方面：一是法治政府。政府必须真正把“法治精神”作为政治信仰，尊为社会柱石。政府必须依法治国、依法行政。简而言之，公权力必须守法。只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了，国家治理才能真正走上良法善治的轨道。二是有限政府。要充分发挥市场和社会在国家治理中的作用，必须有效界定政府的活动边界。具体来说，就是要束缚那双“看得见的手”.要建立负面清单，大幅度减少审批事项，大力推行备案登记制；优化政府职能实现方式，多“引领”少“介入”,以便发挥市场和社会的作用。三是服务型政府。政府要从直接参与经济活动中摆脱出来，主动为社会提供良好的公共产品和服务；要加强政府的责任意识，提高行政效率。合理收缩与扩张政府活动范围，实行有效的结构性调整，优化活动规则，加大扶弱力度。
　　
　　三、我国现代财政制度建设的框架与路径
　　
　　国家治理现代化的核心是依法治国、民主协商和公平正义。现代财政制度的建设必须围绕国家治理现代化的核心要义来展开。
　　
　　（一）依法治国与现代财政制度建设
　　
　　1. 要制定财政基本法及相关法律，建立具有权威性的财政法律框架，做到有法可依。财政基本法的核心在于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人及各级政府之间的关系，确立财政在国家治理中的基础和重要支柱地位。关于政府与市场的关系，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能，重构政府调控社会经济运行的方式方法。关于政府与社会组织的关系，既要强调政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，又要激发社会组织的活力。关于政府与纳税人之间的关系，既要发挥政府在国家治理中的重要作用，又要保证纳税人积极参与国家治理，其重点是实现税收的法定化。关于政府之间的关系，重点是制定政府间财政关系法，明确政府间财政体制及相互关系，提高财政运行效率。①
　　
　　2. 要逐步实现税收的法定化，以税收法治推进政府收入行为的法治化。税收法定包括税种法定、税收要素法定、程序法定等三个方面。关于税种的法定化，要按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，分步分类将现有税收法规上升为税收法律，实现“一税一法”.现阶段最为紧要的是对主要税种进行“升级改造”,制定《增值税法》、《消费税法》等。制定的主要税法应具有较强的操作性，从而降低行政主管部门对实施细则的依赖。关于税收要素的法定化，要根据《立法法》的要求，由相关法律对税率等要素的调整进行明确的规定，清理各地的税收优惠政策及各种消减税收要素法定化的各种行为。关于税收程序的法定化，重点是税收征管的法定化，由相关法律来规范税收的征收管理活动，降低税务机关的自由裁量权。税收程序法定的核心就是革税务机关的命。税收法定化不仅要制定相关的税收法律法规，而且更为重要的是建立高素质的税务干部队伍，不断加强税务干部的业务能力培养和锤炼，加强税务干部对税收法律的遵从意识和敬畏意识。在税收法定的基础上，要加强政府非税收入的法治化进程，重点是完善各项行政事业性收费、政府性基金等规费的审批制度，规范土地出让金的收取及使用制度。
　　
　　3. 要全面实施新《预算法》为核心的财政管理法律，推进财政支出活动的法治化。1994 年通过的《预算法》对于建立适应社会主义市场经济体制的财政支出制度具有非常重要的意义，但随着社会经济形势的变迁其逐渐显现出一定的不适应性，从而迫使财政部门对相关支出制度进行适应性改革（在某种程度上也是弥补 1994 年财税体制改革主要针对收入制度的局限），比如，国库集中收付制度、部门预算制度、政府采购制度、政府收支科目制度等。2014 年通过的新《预算法》对上述各项财政支出改革成果进行了有效的固化，并在多个方面回应了新常态对财政支出管理的要求，比如，在一定条件下允许地方政府发行债券等。新《预算法》的实施在一定程度上解决了财政支出领域长期未能依法理财的尴尬局面。要借新《预算法》实施的契机，完善转移支付制度、财政信息公开制度、财政性收费审批制度，健全政府财务会计制度，提高财务规则的可实施性和有效性，大力加强财政支出活动的法治化。