（二）财政在治理转型的基础作用
我们的整个社会是由政治系统、经济系统和社会系统这三个子系统构成的。从国家治理来看，政府要实现对社会的有效渗透，以及对经济、政治和社会关系的调节，必须要具备有效的财政资源汲取和利用的能力。
也就是说，从财政收入角度来看，政府为了实现其固有的统治目的，必然会产生很强的汲取财政资源的动机，如果财政制度是低效的，则政府就不能顺利实现其政策目标，并取得合法性。从中国朝代更替来看，“一个亘古不变的一般原则是，谁有能力征税，谁就能掌握税收所及的地区”[7],黄仁宇通过对每个朝代的财税制度进行分析，发现如果一个朝代能够建立起一套符合当时小自耕农社会实际情况的财税制度时，国家就能得到充足的财源，从而维持其统治；反之，则离灭亡不远矣。此为财政收入对实现政府合法性不可或缺，除此之外，从财政支出的角度来看，即使国家能够汲取足够的财政资源，但若配置资源的能力软弱，财政支出效率低下，那么也会阻碍社会经济的发展。因此，只有建立起有效的财政制度，作为连接政治、经济和社会三个子系统的关键环节，才能最终实现国家治理能力的提高。
按照财政收入的来源，可以将财政国家（fiscalstate）分为六个类型：领地国家（domain-state）、贡赋国家（tribute-state）、关税国家（tariff-state）、税收国家（tax-state）、贸易国家（trade-state）、自产国 家（owner-state）（Tarschy,1988;Campbell,1996）。其中，由“领地国家”①向“税收国家”②的转变，是国家现代化至为关键的转型。刘晓路（2014）构建了一个由国家、经济与社会共同构成的现代化模型，认为在现代化过程中发生了三个关键性转型：一是国家与经济的关系由“领地国家”（domainstate）转变为“财政国家”（fiscal state）或“税收国家”（Tax state）；二是国家与社会的关系由“有限准入社会”转变为“开放准入社会”;三是经济与社会的关系由嵌入式经济转变为非嵌入式经济。
也就是说，从封建社会向现代社会的发展过程中，伴随着市场经济的出现和发展，经济活动不再是为了领主和共同体而生产，而逐步摆脱传统社会的束缚，形成经济、政治和社会三个相对独立的子系统。财政制度是联系政治、经济和社会的媒介，即政治体系通过财政汲取收入，同时为土地、资本、劳务三大生产要素设定所有权，通过财政支出为经济和社会体系提供公共产品和服务，以此保障市场活动的正常运转。对此，熊彼特（1918）指出：“财政因素是促成现当代国家产生的直接因素……最终导致了自由个体经济的形成……国家的手上拿着税单，便可以渗透到私有经济中去，可以赢得对它们的日益扩大的管辖权。一旦税收成为事实，它就好像一个抓手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构。”[8]
可见，财政体制不仅可以用来衡量社会变化，也是用来牵引社会变化。一旦国家的财政制度发生了转型，必然会催生政治变革和国家治理方式的转型。要推进现代财政制度的建设，必须要加强财政建设，落 实 财 政 问 责（financial accountability）制度。把权力关进笼子里，控制权力防止其被滥用的最佳方式就是控制政府活动的内容和范围。要想控制政府活动，只有控制住它的“钱袋子”,要让政府提供关于其各项行为的全面信息，并就其行为正当性进行解释，即“为什么要以某种特定的方式支出资金以及它们带来了什么结果或好处”[9].只有财政制度完善了，公民能够全面详细地掌握政府的财政收支信息，政府才能置于公民的有效监督之下，建立责任政府、服务政府。
二、财政制度转型
财政是一种运用公共权力对资源进行分配的行为。财政制度是国家汲取和使用财政资源的方式。财政制度转型是实现国家治理转型 的 关键，“不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系，并意味着不同的国家治理水平”[10].因此，在国家治理体系和治理能力的建设过程中，应该抓住财政制度这个关键环节，通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。
从我国财政类型的演变发展历程来看，我国过去曾有过“战时财政”“建设财政”“国家财政”“公共财政”等多个称谓。新中国建立后，在迅速恢复国民经济、顺利实现社会主义三大改造的基础上，我国建立了高度集中的计划经济体制，与之相适应，在财政领域也建立起了国家财政制度。国家财政的核心是强调政府在生产要素和生产成果分配方面具有绝对权力，政府包办一切，统收统支。国家财政制度的建立，促进了我国计划经济体制的建立与发展，但相对忽视了地方政府和相关主体的利益诉求。
1978年，党的十一届三中全会宣布实行改革开放。改革开放初期，国家财政制度改革的核心是“放权让利”,既有中央对地方政府、也有政府对企业的放权让利。经过两步利改税，20世纪80年代末，中国已建立起现代税收制度的雏形。但由于当时的改革总体上是计划经济的行政分权，财政制度仍然属于国家财政制度的范畴。
1993年，十四届三中全会提出以市场化导向为核心的经济体制改革，主张市场在资源配置中起基础性作用，保障市场主体的相应权利。当时，全国财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重（即“两个比重”）（图2）偏低，但是要进行市场化改革、推进宏观调控，必须要求一定的财政集中，也就是政府要通过财政渠道在国民收入中支配一定数量的财富资源，同时中央政府通过合理的政府间财政关系确保一定的财政收支份额。在这样的背景下，1994年国家启动了新一轮财政体制改革，引入增值税，建立分税制。
1994年分税制改革对中央与地方政府间的财政关系进行了调整，强调要发挥中央和地方两个积极性。此后，随着国家建设的大踏步推进，以及经济的高速增长，人们发现，如果没有社会的发展、没有人民生活水平的提高、没有支出的均等化，经济建设最终是上不去的。于是，1998年“公共财政”应运而生，2005年，“民生财政”也提上议事日程。这一系列改革举措都顺应了社会主义市场经济体制建设的要求，响应了人民群众的呼声。而十八届三中全会提出要建立现代财政制度，更是开辟了我国财政制度建设的新纪元。
相比于“以管理模式而非治理模式、以结果导向而非过程导向”[11]的传统财政制度，现代财政制度的建设是与工业化与城市化相适应的制度建构，其目标是要使财政在一个公开透明的民主环境下实现高效运行，既承担起提供公共物品的公共责任，又担负起国家治理、社会经济和谐可持续发展的重大使命。
因此，要突破过去计划经济体制下过分强调公有制“国家财政”的窠臼，将财政视为实现国家治理能力现代化的手段，保持财政政策的相对稳定性，避免频繁随意使用财政手段，防止经济大起大落，通过财政制度的改革，牵一发而动全身，推动国家治理体系和国家治理能力的现代化，实现社会多元主体的利益共享和共同繁荣。
三、大国财政的现实国情
在2014年12月29日至30日召开的全国财政工作会议上，财政部长楼继伟强调，要充分发挥财税改革的基础性支撑作用，加快建立现代财政制度，积极支持其他领域改革，尤其是要牢固树立“大国财政、统筹内外”理念和全球意识、安全意识，积极参与国际经贸规则制定，主动参与国际财经交流和全球经济治理。
